上海最嚴(yán)責(zé)任防治大氣污染 實行“雙罰制”

  不知道從什么時候開始，每逢節(jié)假日，很多人曬旅游照片時，除了當(dāng)?shù)氐拿朗?，美景，還會時不時地附上一張湛藍天空的照片。甚至在北京等地，即便是平時，每逢天氣晴好的時候，網(wǎng)友們也紛紛開始“曬藍天”。這種“曬藍天”行為興起的背后，無疑是我國大氣污染防治的嚴(yán)峻現(xiàn)實和普通民眾對一片藍天的熱切渴望。

  《法制日報》記者從近日在滬舉辦的第二十次全國地方立法研討會上獲悉，今年7月25日，上海市十四屆人大常委會第十四次會議表決通過了《上海市大氣污染防治條例》。這部歷時9個多月的大氣污染防治地方立法終于塵埃落定。作為上海市現(xiàn)行有效地方性法規(guī)中條文數(shù)量最多的一部，該條例共八章一百零八條，其中推動長三角區(qū)域大氣污染防治立法協(xié)作和實行最嚴(yán)格的責(zé)任追究制度是兩大亮點。

  生活在長三角地區(qū)的人都會對去年11月初到12月中旬那場嚴(yán)重霧霾天氣記憶猶新。這場號稱史上最嚴(yán)重的霧霾天襲擊了全國大部分地區(qū)，長三角地區(qū)是重災(zāi)區(qū)，江蘇省13個市更是全部嚴(yán)重污染，南京市一年中第三次發(fā)布污染橙色預(yù)警。

  同呼吸，共命運。在大氣污染治理方面，長三角地區(qū)如何進行區(qū)域間合作，通過地方立法手段解決霧霾問題，成為急需解決的難題。作為我國經(jīng)濟最發(fā)達、經(jīng)濟總量規(guī)模最大、最具發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)，長三角地區(qū)也是我國大氣污染比較突出的地區(qū)之一。區(qū)域內(nèi)污染物排放高度集中，大氣污染區(qū)域性特征明顯，城市間大氣污染變化過程呈現(xiàn)出明顯的同步性。而大氣污染流動性強、成因復(fù)雜等特性，凸顯出大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作的重要性。國內(nèi)外的成功經(jīng)驗也表明，解決區(qū)域大氣污染問題，必須盡早采取區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控措施，這就需要加強部門合作，深化大氣污染防治部門聯(lián)合和區(qū)域聯(lián)動。

  2013年9月，國務(wù)院下發(fā)的“大氣污染防治行動計劃”（國十條）明確提出了“建立京津冀、長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機制”。根據(jù)黨中央、國務(wù)院的部署要求，江蘇、浙江、安徽、上海三省一市政府和環(huán)境保護部等國家八部委于今年年初在上海啟動長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機制，該區(qū)域協(xié)作機制于今年1月7日召開協(xié)調(diào)小組第一次工作會議，明確了長三角開展大氣污染防治協(xié)作的原則及具體方案。會議還通過了《協(xié)作小組工作章程》，確定了“協(xié)商統(tǒng)籌、責(zé)任共擔(dān)、信息共享、聯(lián)防聯(lián)控”的協(xié)作原則，建立了會議協(xié)商、分工協(xié)作、共享聯(lián)動、科技協(xié)作和跟蹤評估等工作制度。

  協(xié)作小組各成員單位還共同制定了《長三角區(qū)域落實大氣污染防治行動計劃實施細則》，明確了區(qū)域空氣質(zhì)量改善目標(biāo)和重要治理任務(wù)。實施細則全面落實國務(wù)院《大氣污染防治行動計劃》的要求，緊密貼合長三角區(qū)域發(fā)展實際，體現(xiàn)了經(jīng)濟社會環(huán)境一體化發(fā)展和率先轉(zhuǎn)型的特點。

  以此為契機，今年5月，蘇、浙、皖、滬三省一市人大常委會法工委主要負(fù)責(zé)同志和有關(guān)專家，在上海就長三角區(qū)域大氣污染防治立法協(xié)作的有關(guān)問題進行了論證，并達成了重要共識。四地人大共同認(rèn)為，采取協(xié)調(diào)互補的立法協(xié)作模式比較符合當(dāng)前地方立法協(xié)作的客觀實際。即經(jīng)過三省一市共同協(xié)商確定一個示范性的條款文本，在具體到本地立法的表述時則可有個性化差異，最終形成若干個不同版本的立法文件，由各地人大常委會分別審議通過，在本行政區(qū)域內(nèi)施行。共同協(xié)商確定的大氣污染防治協(xié)作機制內(nèi)容具體包括：推動長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機制在地方立法層面的制度化；推進三省一市在節(jié)能減排、污染排放、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和淘汰等方面環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的逐步對接；強化大氣環(huán)境信息共享及污染預(yù)警聯(lián)動、信息通報和應(yīng)急協(xié)調(diào)，等等。

  此次上海通過的條例第六章長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作的九個條文，其內(nèi)容均是在長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組第一次工作會議確定的示范文本的基礎(chǔ)上，進一步結(jié)合上海市大氣污染防治實際最終形成的。

  立法工作中，不但要立權(quán)，還要立責(zé)。既要賦予行政機關(guān)必要的權(quán)力和手段，又要加大監(jiān)督力度、明晰法定責(zé)任，如此才能讓人民群眾充分享受到立法帶來的制度紅利和法治紅利。此次上海市出臺的條例就實行了最嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，成為一大亮點。比如，在審議過程中不少意見認(rèn)為加大處罰力度確有利于加強當(dāng)前的環(huán)境執(zhí)法及污染治理工作，為此，條例大幅度提高罰款限額，將無證排污這一嚴(yán)重污染大氣環(huán)境行為的罰款幅度提高到五萬元以上五十萬元以下。

  新修訂的環(huán)保法針對違法排污行為規(guī)定了按日連續(xù)處罰的制度，大幅加重了環(huán)境違法者的法律責(zé)任。同時，還授權(quán)地方性法規(guī)可以根據(jù)環(huán)境保護的實際需要，增加按日連續(xù)處罰的違法行為的種類。上海市用足了這項立法授權(quán)，規(guī)定了按日連續(xù)處罰制度，以營造對環(huán)境違法行為加大處罰力度的氛圍。

  實行“雙罰制”，對違法單位的責(zé)任人員進行處罰，也是本次上海立法的一個創(chuàng)新。條例共對五類行為設(shè)定了個人責(zé)任：一是違反條例規(guī)定發(fā)生環(huán)境污染事故的；二是違反規(guī)定超標(biāo)排污的；三是違反規(guī)定無證排污的；四是違反規(guī)定超總量排污的；五是違反規(guī)定拒不執(zhí)行重污染天氣下臨時管控措施的。

  一直以來，根據(jù)違法行為造成的社會危害結(jié)果來確定處罰，在環(huán)保執(zhí)法中存在一定的操作難度。針對這種情況，原《上海市實施〈中華人民共和國大氣污染防治法〉辦法》規(guī)定了違法行為發(fā)生即可進行處罰的“行為罰”，例如，機動車排放明顯可見黑煙即可予以處罰的制度。實踐證明，對冒黑煙這類屬于明顯的超標(biāo)排放行為，行為罰比結(jié)果罰更能夠提高執(zhí)法可操作性。因此，上海市人大常委會將行為罰的適用范圍進一步擴大，規(guī)定機動船、鍋爐、窯爐等，一旦發(fā)現(xiàn)冒黑煙行為即可直接處罰。

  值得一提的是，本次條例草案提請常委會審議后，有關(guān)部門一同對草案的條款進行了逐條研究，針對制度上考慮不夠周全，存有法律責(zé)任空白的地方進行了完善。例如，針對企業(yè)使用不符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的高污染燃料的，未保持正常使用大氣污染物處理設(shè)施或者擅自拆除、閑置該設(shè)施的，機動車尾氣處理裝置未保持正常使用的，使用無環(huán)保檢驗合格標(biāo)志或者被標(biāo)識為高污染的車輛從事道路運輸經(jīng)營的以及經(jīng)營場地的出租者不配合環(huán)保執(zhí)法調(diào)查的行為，在最終通過的條例中都增加了相應(yīng)的法律責(zé)任規(guī)定。