過半省份出臺(tái)國(guó)資改革意見 國(guó)家頂層設(shè)計(jì)困難較大

  自2013年12月17日上海打響國(guó)資國(guó)企改革“第一槍”之后，截至2014年9月19日，已有上海、廣州、北京、江蘇等17個(gè)省市發(fā)布了地方國(guó)資國(guó)企改革意見，呈現(xiàn)“遍地開花”態(tài)勢(shì)。

  過半省份出臺(tái)國(guó)資改革意見：重復(fù)度高，含金量仍顯不足

  在新一輪改革的舞臺(tái)上，國(guó)資、國(guó)企改革無疑扮演著十分重要的角色。

  自2013年12月17日上海打響國(guó)資國(guó)企改革“第一槍”之后，截至2014年9月19日，已有上海、廣州、北京、江蘇等17個(gè)省市發(fā)布了地方國(guó)資國(guó)企改革意見，呈現(xiàn)“遍地開花”態(tài)勢(shì)。

  經(jīng)過大量的數(shù)據(jù)和文件整理梳理后發(fā)現(xiàn)，地方改革意見主要圍繞混合所有制改革、股權(quán)激勵(lì)、分類監(jiān)管等方面展開。

  目前，地方正在等待國(guó)家層面的改革意見出臺(tái)。盡管方案尚未出臺(tái)，但國(guó)務(wù)院國(guó)資委采取試點(diǎn)的方式推進(jìn)國(guó)資國(guó)企改革，六家央企已入選首批改革名單。

  與此同時(shí)，官方媒體近來一直在強(qiáng)調(diào)國(guó)有企業(yè)地位。9月12日，人民日?qǐng)?bào)、經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)和光明日?qǐng)?bào)同時(shí)刊登與混合所有制相關(guān)文章，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持改革需公有制經(jīng)濟(jì)的主體地位，在改革中處理好政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系。此外，人民日?qǐng)?bào)還在近期刊發(fā)多篇國(guó)資改革相關(guān)文章，強(qiáng)調(diào)國(guó)有企業(yè)的地位。

  多位受訪專家表示，目前，地方國(guó)資改革還存在重復(fù)性高、可操作性不強(qiáng)和含金量不足的問題，盡管東部沿海和西南部改革較為積極，但部分地區(qū)仍然欠缺改革動(dòng)力，部分省份處在產(chǎn)能過剩、經(jīng)濟(jì)下行的巨大壓力下，難以兼顧改革。此外，國(guó)家層面頂層設(shè)計(jì)遲遲未出，也為地方改革帶來不確定性因素。

  地方意見：17省市已出臺(tái)

  2013年12月17日，上海率先公布了《關(guān)于進(jìn)一步深化上海國(guó)資改革促進(jìn)企業(yè)發(fā)展的意見》，打響地方國(guó)資改革第一槍。

  截止目前，已有上海、甘肅、山東、江蘇、云南、湖南、貴州、重慶、天津、四川、湖北、江西、山西、北京、青海、廣東、安徽十七省市出臺(tái)了國(guó)資國(guó)企改革意見。此外，徐州、無錫、嘉興、濮陽等地也公布了市級(jí)國(guó)資改革意見。

  此外，不少省份雖未明確發(fā)布國(guó)資國(guó)企改革意見，但已經(jīng)展開國(guó)資改革進(jìn)程。

  其中，陜西省已經(jīng)印發(fā)了關(guān)于混合所有制和分類監(jiān)管的《關(guān)于省屬企業(yè)實(shí)施分類管理的意見》和《關(guān)于推進(jìn)混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意見(試行)》兩個(gè)文件，但省級(jí)層面的國(guó)資國(guó)企改革指導(dǎo)意見仍未正式發(fā)布。

  河北省也已啟動(dòng)多項(xiàng)改革，河北國(guó)資委內(nèi)部人士此前曾對(duì)媒體表示，河北省國(guó)資國(guó)企改革正在積極推進(jìn)之中，河北省將對(duì)列入試點(diǎn)的省屬國(guó)企分類實(shí)施混合所有制、董事會(huì)授權(quán)、改組改建國(guó)有資本投資公司、股權(quán)激勵(lì)四項(xiàng)改革試點(diǎn)。

  按照要求，河北省國(guó)資委要求其監(jiān)管的二級(jí)企業(yè)要納入股權(quán)多元化改革范圍，確保兩年至三年內(nèi)完成70%以上二級(jí)企業(yè)的股權(quán)多元化改革任務(wù)，各企業(yè)每年吸納利用的社會(huì)資本原則上不少于上年凈資產(chǎn)規(guī)模的3%-5%。

  部分地區(qū)國(guó)資國(guó)企改革意見已經(jīng)呼之欲出，8月28日，廣西自治區(qū)黨委書記彭清華前往廣西國(guó)資委調(diào)研。其要求，要按照中央和自治區(qū)確定的改革路線圖，學(xué)習(xí)借鑒外省市的好經(jīng)驗(yàn)好做法，加強(qiáng)廣西國(guó)有企業(yè)改革的“頂層設(shè)計(jì)”。

  寧夏國(guó)資委也于8月召開黨委會(huì)議，會(huì)議提出，在加強(qiáng)改革頂層設(shè)計(jì)方面，10月底前出臺(tái)《關(guān)于深化寧夏自治區(qū)屬國(guó)有企業(yè)改革的實(shí)施意見》以及企業(yè)分類監(jiān)管、內(nèi)部三項(xiàng)制度改革指導(dǎo)意見。

  早在今年3月，黑龍江省國(guó)資委已組織人員起草《黑龍江省人民政府關(guān)于進(jìn)一步完善全省國(guó)資管理體制深化國(guó)企改革的指導(dǎo)意見》和《省國(guó)資委貫徹落實(shí)十八屆三中全會(huì)精神深化出資企業(yè)改革的實(shí)施意見》，不過目前仍未公布。

  中國(guó)企業(yè)改革研究院院長(zhǎng)李錦認(rèn)為，目前來看，沿海地區(qū)和西南地區(qū)國(guó)資改革相對(duì)活躍，而包括東三省在內(nèi)的部分資源型大省或煤炭鋼鐵企業(yè)較多的省份，負(fù)擔(dān)較重、產(chǎn)能過剩的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，所以經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不太好，步子邁不開，改革形勢(shì)相對(duì)滯后。

  混合所有制：改革重頭戲

  混合所有制改革無疑是此輪地方國(guó)資改革的重頭戲。

  在已經(jīng)公布意見的17個(gè)省份中，有七省市明確了混合所有制改革的具體時(shí)間和指標(biāo)。例如，重慶提出3-5年三分之二國(guó)企將發(fā)展成混合所有制，甘肅提出到2020年國(guó)有經(jīng)濟(jì)中混合所有制比重達(dá)到60%左右，江西提出5年內(nèi)混合所有制經(jīng)濟(jì)要占國(guó)資的70%。廣東則要求，到2017年，混合所有制戶數(shù)比重超過70%。

  此前，7月7日，上海市公布《關(guān)于推進(jìn)本市國(guó)有企業(yè)積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的若干意見》，提出經(jīng)過3-5年的推進(jìn)基本完成國(guó)企公司制改革，除國(guó)家政策明確必須保持國(guó)有獨(dú)資的，其余企業(yè)實(shí)行股權(quán)多元化。

  陜西9月5日公布的《關(guān)于推進(jìn)混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意見(試行)》則要求，到2020年，國(guó)有企業(yè)基本建成現(xiàn)代企業(yè)制度，混合所有制企業(yè)成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主要微觀主體，國(guó)有資產(chǎn)證券化率再提高10%以上。

  其余地區(qū)雖未提出明確的時(shí)間表，但對(duì)混合所有制改革都有相應(yīng)闡述，江蘇規(guī)定，國(guó)有控股企業(yè)可適當(dāng)降低國(guó)有股權(quán)比例，對(duì)國(guó)資股權(quán)和債權(quán)權(quán)益合并低于50%的企業(yè)，可以按照市場(chǎng)化方式管理。

  中國(guó)社科院經(jīng)濟(jì)所經(jīng)濟(jì)研究所微觀經(jīng)濟(jì)研究室主任韓朝華表示，目前地方國(guó)資改革最大的亮點(diǎn)就是混合所有制改革，各省的方案對(duì)此也都有涉及，但他同時(shí)強(qiáng)調(diào)，目前在混合所有制方面仍缺乏實(shí)質(zhì)性措施，需要進(jìn)一步推動(dòng)。

  在這一輪國(guó)企改革中，企業(yè)公司制改革、探索股權(quán)激勵(lì)與員工持股、鼓勵(lì)民資參與國(guó)企改革等方式成為地方混合所有制改革的主要操作手段。

  例如，上海要求，通過公司制改革、開放性市場(chǎng)化雙向聯(lián)合重組、股權(quán)激勵(lì)和員工持股三種途徑推進(jìn)混合所有制改革。廣東則要求，提出引入戰(zhàn)略投資者、推動(dòng)企業(yè)改制上市、探索員工持股、吸引股權(quán)投資基金入股、引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入公共項(xiàng)目等多種方式推進(jìn)混合所有制改革。

  不過，在財(cái)政部科學(xué)研究所國(guó)有經(jīng)濟(jì)研究室主任文宗瑜看來，在推動(dòng)混合所有制改革方面，可操作性仍有所欠缺，例如引入外資民資的資產(chǎn)價(jià)格、交易方式、信息披露等都還沒有做出很明確的規(guī)定。

  分類監(jiān)管：改革的基礎(chǔ)

  多位專家表示，分類監(jiān)管是此輪國(guó)資改革的基礎(chǔ)，只有明確了如何對(duì)國(guó)企進(jìn)行分類，才能在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步展開改革，對(duì)不同類型的企業(yè)實(shí)行不同的監(jiān)管方式。

  李錦表示，分類如果不明確的話，改革難以進(jìn)行下去，在這一問題上，地方對(duì)國(guó)企分類較容易實(shí)現(xiàn)，較為明確和主動(dòng)。而在央企層面，由于央企呈現(xiàn)“你中有我，我中有你”的局面，實(shí)行分類監(jiān)管需要較長(zhǎng)的時(shí)間。

  上海發(fā)布的國(guó)資國(guó)企改革意見最早提出將國(guó)企分為三類監(jiān)管，競(jìng)爭(zhēng)類企業(yè)，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益最大化為主要目標(biāo)，兼顧社會(huì)效益；功能類企業(yè)，以完成戰(zhàn)略任務(wù)或政府重大專項(xiàng)任務(wù)為主要目標(biāo)，兼顧經(jīng)濟(jì)效益；公共服務(wù)類企業(yè)，以確保城市正常運(yùn)行和穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益為主要目標(biāo)，引入社會(huì)評(píng)價(jià)。功能類和公共服務(wù)類企業(yè)，按照市場(chǎng)規(guī)則，提高資源配置效率和公共服務(wù)能力。企業(yè)分類可動(dòng)態(tài)調(diào)整。

  這也成為后來各地進(jìn)行分類監(jiān)管的參考。目前，山西、湖北雖未對(duì)企業(yè)功能劃分，但也明確提到了分類監(jiān)管的概念。四川僅分為競(jìng)爭(zhēng)性和功能性兩種企業(yè)類型，廣東提出，對(duì)于準(zhǔn)公共性和競(jìng)爭(zhēng)性兩類領(lǐng)域的國(guó)企，要探索分類改革、分類監(jiān)管。

  其余省市均按公共服務(wù)類、競(jìng)爭(zhēng)類和功能類進(jìn)行劃分，但部分省份在具體的名稱上有所不同，例如，湖南用“公益類企業(yè)”代替了公共服務(wù)類企業(yè)。

  不過，也有專家對(duì)目前地方的這種分類方式表示異議。國(guó)務(wù)院國(guó)資委研究中心副主任彭建國(guó)稱，實(shí)際上，李克強(qiáng)總理的政府工作報(bào)告中并沒有提要對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行分類，而是“準(zhǔn)確界定不同國(guó)有企業(yè)功能”，如果給國(guó)有企業(yè)貼標(biāo)簽，給它分類，很難做到科學(xué)合理，即使是同一種業(yè)務(wù)板塊也有可能承擔(dān)不同的功能。

[Page]   此外，大型國(guó)有企業(yè)，往往含有很多不同的業(yè)務(wù)板塊，因此最好的方法是按業(yè)務(wù)板塊對(duì)企業(yè)進(jìn)行劃分，而不是對(duì)整個(gè)企業(yè)進(jìn)行劃分。比如軍工企業(yè)，按分類應(yīng)屬于保障類的，但這些企業(yè)里面可能真正保障性的、國(guó)家政策性的這一塊只占20%，80%還是屬于競(jìng)爭(zhēng)性的，如果把這類企業(yè)劃為保障類，面臨的政策就會(huì)很不一樣。

  因此，彭建國(guó)認(rèn)為，按照整個(gè)企業(yè)來進(jìn)行劃分并不客觀，但是地方現(xiàn)在都在這樣劃分，且中央層面的國(guó)資國(guó)企改革文件還未出臺(tái)，還在研究之中。

  股權(quán)激勵(lì)與員工持股：細(xì)則待出

  股權(quán)激勵(lì)與員工持股是實(shí)現(xiàn)混合所有制經(jīng)濟(jì)改革的重要操作手段，也是地方在制定國(guó)資國(guó)企改革意見時(shí)所難以回避的部分。

  上海在促進(jìn)混合所有制意見中要求，鼓勵(lì)整體上市企業(yè)集團(tuán)的經(jīng)營(yíng)者、技術(shù)管理骨干實(shí)施股權(quán)激勵(lì)；符合條件的競(jìng)爭(zhēng)類企業(yè)集團(tuán)及下屬企業(yè)完成公司制股份制改革后，可實(shí)施股權(quán)激勵(lì)。實(shí)施股權(quán)激勵(lì)的企業(yè)應(yīng)同步建立業(yè)績(jī)掛鉤、財(cái)務(wù)審計(jì)、信息披露、延期支付和追索扣回等約束機(jī)制；鼓勵(lì)國(guó)有及國(guó)有控股的轉(zhuǎn)制科研院所、高新技術(shù)企業(yè)對(duì)重要的技術(shù)和經(jīng)營(yíng)管理人員實(shí)施股權(quán)和分紅激勵(lì)?；旌纤兄破髽I(yè)按照國(guó)家規(guī)定探索實(shí)施員工持股。

  山東則稱，試點(diǎn)探索混合所有制企業(yè)員工持股。以形成資本所有者和勞動(dòng)者利益共同體為導(dǎo)向，積極探索混合所有制企業(yè)員工持股的多種形式。

  湖北提出，對(duì)各類適合由員工持股，且員工也有意愿持股的地方國(guó)有企業(yè)，均應(yīng)允許員工個(gè)人出資入股或以投資公司、股權(quán)信托、有限合伙企業(yè)等方式持股。

  不過，地方雖然都持“鼓勵(lì)”的態(tài)度，但仍未制定出具體的操作細(xì)則，擔(dān)心股權(quán)激勵(lì)與員工持股有造成國(guó)有資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)，這與國(guó)家頂層設(shè)計(jì)還未出臺(tái)也有一定關(guān)系。

  彭建國(guó)說，具體而言，競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)比較適合員工持股。競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)主要靠著經(jīng)營(yíng)者、勞動(dòng)生產(chǎn)者和員工的努力，來最后決定勞動(dòng)的回報(bào)和企業(yè)的成果，因此，競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的國(guó)企的員工持股不會(huì)有很大的風(fēng)險(xiǎn)。而壟斷行業(yè)和政策性比較強(qiáng)的行業(yè)，這些領(lǐng)域員工持股最好先不進(jìn)行。另外政策性業(yè)務(wù)很強(qiáng)的行業(yè)或企業(yè)，如果開展員工持股，國(guó)有資產(chǎn)流失的可能性也很大。

  他建議，在對(duì)員工持股進(jìn)行規(guī)范時(shí)，除了明確員工持股的范圍外，還需要考慮員工持股的數(shù)量，員工持股必須經(jīng)過嚴(yán)格規(guī)范的程序，且持股的方式可以多樣化。

  國(guó)資范圍：80%集中到關(guān)鍵領(lǐng)域

  此輪改革中，國(guó)有資本的范圍和分布也有了明確界定。多地不約而同地將這一目標(biāo)定在80%。

  北京市發(fā)布的《關(guān)于全面深化市屬國(guó)資國(guó)企改革的意見》要求，到2020年，80%以上的國(guó)有資本集中到提供公共服務(wù)、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、保障民生等領(lǐng)域。上海則要求，將國(guó)資委系統(tǒng)80%以上的國(guó)資集中在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施與民生保障等關(guān)鍵領(lǐng)域和優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。

  此外，江西、甘肅、江蘇、重慶、四川、青海等省市也都將國(guó)資集中在關(guān)鍵領(lǐng)域的目標(biāo)設(shè)定在“80%”上。

  天津則更進(jìn)一步，提出到2017年底，天津90%的國(guó)有資本聚集到重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，國(guó)有資本布局聚集在40個(gè)行業(yè)左右。

  韓朝華表示，國(guó)有資本集中應(yīng)該還是符合發(fā)揮市場(chǎng)導(dǎo)向作用這個(gè)方向的，國(guó)有資本集中到市場(chǎng)進(jìn)入不了的領(lǐng)域，能夠讓市場(chǎng)解決的就退出來給社會(huì)民間資本。至于具體的數(shù)字還要以行業(yè)和具體問題來看，不能一概而論。

  此外，提高國(guó)有資產(chǎn)證券化率也是此輪國(guó)資改革值得關(guān)注的亮點(diǎn)之一，多個(gè)省市已提出明確的比例指標(biāo)。

  天津提出，到2017年底，集團(tuán)調(diào)整到35家左右，形成10家以上品牌優(yōu)、效益好、行業(yè)領(lǐng)先的大企業(yè)集團(tuán)，經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)證券化率達(dá)40%。重慶則計(jì)劃用3-5年左右，推進(jìn)20家重點(diǎn)國(guó)企整體上市，80%以上的競(jìng)爭(zhēng)類國(guó)有企業(yè)國(guó)有資本實(shí)現(xiàn)證券化。湖北、甘肅和北京則將資產(chǎn)證券化率目標(biāo)定在50%上。

  盡管目前出臺(tái)的地方國(guó)資改革意見主要集中在混合所有制改革、分類監(jiān)管等方面，但仍不乏地方特色。

  以北京為例，北京將統(tǒng)籌國(guó)企的資金、技術(shù)、土地等資源優(yōu)勢(shì)，在服務(wù)和促進(jìn)京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和城市群協(xié)同發(fā)展中發(fā)揮作用，以重點(diǎn)項(xiàng)目為抓手，在大氣污染治理、科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市運(yùn)營(yíng)服務(wù)上加強(qiáng)合作，實(shí)現(xiàn)共贏發(fā)展。

  國(guó)家頂層設(shè)計(jì)：困難較大

  專家認(rèn)為，國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì)沒有最終明確，為地方的國(guó)資改革帶來不確定的影響，一些大的根本性的問題難以得到解決，地方國(guó)資改革最終難以形成大的動(dòng)作。

  李錦表示，缺少國(guó)家層面頂層設(shè)計(jì)，至少有四大方面難以解決，即分類監(jiān)管難以明確、產(chǎn)業(yè)問題重組不明確，國(guó)有資產(chǎn)流失和股權(quán)激勵(lì)的問題，大政策未定的情況下，地方改革只能在小的范圍推開，難以有大的作為。

  文宗瑜認(rèn)為，國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì)，難度要大一些，也會(huì)稍微慢一些，因?yàn)樯婕暗胶芏鄩艛嘈孕袠I(yè)，部分央企也會(huì)涉及到一些與國(guó)家安全有關(guān)的問題，相對(duì)困難。

  李錦說，從目前來看，國(guó)家版的國(guó)資國(guó)企改革方案，大的方向比較明確，即堅(jiān)持市場(chǎng)化的方向、政企分開是關(guān)鍵問題，混合所有制是手段，產(chǎn)權(quán)是核心再加上一個(gè)效果問題，增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)的戰(zhàn)略，影響力和控制力，另外強(qiáng)調(diào)國(guó)企民企共同發(fā)展。

  因此，李錦認(rèn)為，目前頂層設(shè)計(jì)的主要問題集中在具體應(yīng)如何進(jìn)行操作上，現(xiàn)在需要摸著石頭過河和試點(diǎn)相結(jié)合，中石化的動(dòng)作和各個(gè)省的動(dòng)作都要充分肯定，也許從中會(huì)有新的動(dòng)作。

  文宗瑜表示，在頂層設(shè)計(jì)上，競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，包括一些非主營(yíng)業(yè)務(wù)環(huán)境的，可以往前推一步，比如中石油已經(jīng)在石油銷售這一塊進(jìn)行產(chǎn)權(quán)多元化試點(diǎn)。不過中央政府這個(gè)層面還是要慢一些，還需要一段時(shí)間，估計(jì)今年出臺(tái)可能性不是很大。

  彭建國(guó)認(rèn)為，國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì)，從總體來說，市場(chǎng)化是大方向，但改革一定要堅(jiān)持走中國(guó)特色道路，堅(jiān)持底線和紅線，堅(jiān)持基本經(jīng)濟(jì)制度和市場(chǎng)化，轉(zhuǎn)變政府職能，這是一個(gè)方向，同時(shí)，改革的目的是為了發(fā)展混合所有制，達(dá)到轉(zhuǎn)換國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制、放大國(guó)有資本功能和實(shí)現(xiàn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的目的。

  在國(guó)資監(jiān)管機(jī)制這一塊，則要堅(jiān)持完善現(xiàn)有的國(guó)資監(jiān)管體系，總體來說，堅(jiān)持市場(chǎng)化的方向，政企分開、所有權(quán)和企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)分開，這些方向不能變，同時(shí)，要完善探索管資本為主，主要有三點(diǎn)，一是股東定位，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)是一個(gè)股東，二是資本的流動(dòng)性，更多地有進(jìn)有退，調(diào)節(jié)優(yōu)化，升級(jí)國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，三是要更好地發(fā)揮兩類資本公司的作用，投資和運(yùn)營(yíng)公司。

  此外，彭建國(guó)表示，第一批央企的試點(diǎn)目前正在啟動(dòng)內(nèi)部的推進(jìn)，正在制定方案中。