棚戶區(qū)改造不是單純的“穩(wěn)增長”

  “十二五”期間3600萬套保障性安居工程建設(shè)已接近尾聲，而大規(guī)模棚戶區(qū)改造登堂入室。今年全國計劃改造棚戶區(qū)470萬套，占全年保障房開工量的67%；2017年前將完成1500萬套，到2020年以前再完成1000萬套，合計共完成3760萬套，使1億人口搬出棚戶區(qū)和城中村。因此，未來幾年，棚戶區(qū)改造將取代保障性安居工程建設(shè)，成為“穩(wěn)增長”、“調(diào)結(jié)構(gòu)”、“促發(fā)展”和“惠民生”的又一重要抓手。

  大規(guī)模保障性安居工程建設(shè)，曾在應(yīng)對國際金融危機沖擊，實現(xiàn)“保增長”戰(zhàn)略中發(fā)揮過重大作用。綜合學(xué)者測算，近幾年，每年的保障性住房建設(shè)對GDP的拉動在1.3至1.5個百分點之間。同時，大規(guī)模的保障房建設(shè)，對彌補1998年房改以來住房市場化過快發(fā)展而產(chǎn)生的住房保障歷史欠賬，構(gòu)建“政府保障+市場供應(yīng)”兩條腿走路的住房供應(yīng)體系，解決中低收入人群的住房問題也發(fā)揮了積極作用。

  但是，由于建設(shè)資金、地方積極性、考核機制（僅考核開工和完成）、保障模式（新建為主）等方面的問題，史上最大規(guī)模保障房建設(shè)，在很多地方淪為了“數(shù)字任務(wù)”。地方為完成責(zé)任狀，將政府及企事業(yè)單位集資建房、回遷房也納入保障房。很多保障房建在城市外圍，造成各地較為普遍的“棄購”、“棄租”問題。一邊是老百姓住房需求萬分急切、一邊卻是大量保障房和土地資源閑置或浪費，保障性安居工程在拉動經(jīng)濟增長上的效率確實比較顯著，而在解決住房需求、糾偏住房政策等民生問題上的效率則值得反思。

  筆者近期在各地調(diào)研時，發(fā)現(xiàn)地方房地產(chǎn)主管部門都在干相同的一件事：編制上報本地區(qū)棚戶區(qū)改造計劃，包括年度新開工目標(biāo)、各時間節(jié)點上的開工率、基本建成目標(biāo)。這不僅讓筆者想到近年來紅紅火火的保障性住房建設(shè)工程，基本程序與棚戶區(qū)改造完全類同，編制年度建設(shè)計劃、與上級政府簽訂責(zé)任狀，然后是想方設(shè)法籌集建設(shè)資金、完成年度開工和基本建成目標(biāo)。特別是，各地以落實棚戶區(qū)改造精神為幌子，掀起了轟轟烈烈的舊城改造熱潮，借此將一些傳統(tǒng)的、成熟的老商業(yè)區(qū)和老住宅區(qū)也一股腦地裝進了棚戶區(qū)改造的筐里。這偏向讓筆者非常擔(dān)憂。

  棚戶區(qū)是重化工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的計劃經(jīng)濟體制下，圍繞工礦企業(yè)周邊建設(shè)的簡易住宅密集區(qū)。表面上看，棚戶區(qū)問題是城市空間結(jié)構(gòu)調(diào)整的規(guī)劃問題，或房地產(chǎn)問題，但深層次的問題卻是重化工業(yè)經(jīng)濟模式向現(xiàn)代城市服務(wù)業(yè)經(jīng)濟模式轉(zhuǎn)換過程中的摩擦，也是職工和住房從工礦企業(yè)生產(chǎn)的“螺絲釘”和生產(chǎn)工具向現(xiàn)代市民和基本民生轉(zhuǎn)換過程中的摩擦。因此，棚戶區(qū)改造是一個系統(tǒng)工程，不僅包括改善住房條件，還包括城市用地結(jié)構(gòu)調(diào)整、傳統(tǒng)工礦企業(yè)改制、棚戶區(qū)居民再就業(yè)、提高收入水平、改變生活方式、治理城市社區(qū)和完善基礎(chǔ)設(shè)施等等。本質(zhì)上，棚戶區(qū)改造屬于在城市內(nèi)部打破傳統(tǒng)經(jīng)濟增長模式下的二元結(jié)構(gòu)，解決舊增長模式向新增長模式過渡期的歷史遺留問題、工礦企業(yè)職工向現(xiàn)代市民轉(zhuǎn)變的歷史遺留問題。因此，棚戶區(qū)改造要將居民住房改造與再就業(yè)、公共服務(wù)設(shè)施、市民化、區(qū)域改造結(jié)合起來。從這個角度看，棚戶區(qū)改造與保障性安居工程存在本質(zhì)上的差異。改造得好，能收牽一發(fā)而動全身的效果。

  問題是，經(jīng)過近幾年房地產(chǎn)的快速發(fā)展，位于主要城市或城市中心區(qū)、改造前景樂觀的棚戶區(qū)已改造得差不多了，而剩下的棚戶區(qū)要么位于城市外圍，在房價高企、存量消化困難的情況下，不僅改造成本極高，開發(fā)商參與的積極性也不高；至于中西部三線建設(shè)地區(qū)圍繞工礦企業(yè)而興起的中小城市，改造成本更大，而且與這些地區(qū)新建商品房存量消化相沖突。

  或許是基于這種壓力，目前各地在編制棚戶區(qū)改造計劃時，為了讓開發(fā)商看到改造利潤前景，紛紛將傳統(tǒng)的、成熟的老商業(yè)區(qū)和住宅區(qū)、小產(chǎn)權(quán)房密集的城中村也裝進了棚戶區(qū)改造的盤子。事實上，這些區(qū)域盡管在居住質(zhì)量上、建筑質(zhì)量上、建筑美觀上存在很多問題，與現(xiàn)代城市格格不入，但是，一方面，這些區(qū)域在提供低租金、低售價住房上面發(fā)揮著不可替代的作用，符合外來人群或低收入人群住房需求特征；另一方面，這些區(qū)域是城市居民長期居住的地方，代表著城市的歷史積淀和文化傳統(tǒng)；此外，更為重要的是，很多老舊區(qū)域的軟硬件公共服務(wù)體系是多少年精心培育的成果，非常完善、不可替代。

  城市的這些區(qū)域盡管看上去陳舊、不氣派、不夠高大上，卻有其獨特的歷史、社會和文化的價值。若將這些區(qū)域一籮筐地裝入棚戶區(qū)改造的筐里，借棚戶區(qū)改造的幌子一拆了之，盡管提升了區(qū)域的容積率、提升了土地利用的價值，贏得了經(jīng)濟賬，卻丟失了社會民生賬；贏得了短期，丟失了長遠；贏得了局部、丟失了全局。一句話，有棚戶區(qū)改造之形式，無棚戶區(qū)改造之內(nèi)涵。

  因此，筆者提議，棚戶區(qū)改造要正本清源，一方面要本著解決歷史欠賬的思路，將重點放在圍繞工礦企業(yè)周邊建設(shè)的棚戶區(qū)，資金主要從財政解決，著眼點在民生和社會屬性上，而不是單純的“穩(wěn)增長”；另一方面，對于傳統(tǒng)的、成熟的商業(yè)區(qū)和住宅區(qū)、小產(chǎn)權(quán)房密集的城中村，則應(yīng)本著區(qū)域公共服務(wù)一體化、均等化的大方向，堅持留用和存量利用為主的改造原則，以完善基礎(chǔ)設(shè)施、市政設(shè)施配套為切入點，而不能大拆大建。尤其值得強調(diào)的是，棚戶區(qū)改造，要吸取大規(guī)模保障房建設(shè)的經(jīng)驗教訓(xùn)，公眾不能缺席，不能由地方政府與開發(fā)商合“利”開發(fā)。如能做到上述幾點，棚戶區(qū)改造，就能真正實現(xiàn)“穩(wěn)增長”、“調(diào)結(jié)構(gòu)”、“促發(fā)展”和“惠民生”的結(jié)合，而不是單純的“穩(wěn)增長”。