發(fā)展強(qiáng)弱不勻 京津冀產(chǎn)業(yè)一體化亟待全面突破

  在中央及京津冀四方共同推動(dòng)下，京津冀產(chǎn)業(yè)一體化工作已經(jīng)取得了一些局部突破，并開(kāi)始全面深入展開(kāi)。具體來(lái)講，京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃編制和各地規(guī)劃修編工作取得階段性成果，京津冀三地分別簽訂框架合作協(xié)議和部分產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移協(xié)議，相關(guān)區(qū)縣（市）、園區(qū)協(xié)調(diào)對(duì)接逐步展開(kāi)，新材料加工、裝備制造等領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)合作項(xiàng)目穩(wěn)步落實(shí)。

  進(jìn)展緩慢問(wèn)題不少

  京津冀產(chǎn)業(yè)一體化已經(jīng)取得一些突破，但總體上進(jìn)展仍然緩慢，主要表現(xiàn)如下：

  一體化推進(jìn)機(jī)制尚未建立。京津冀產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展規(guī)劃、重大政策和重大項(xiàng)目區(qū)域?qū)用娴臏贤▍f(xié)調(diào)制度化程度較低。部分地區(qū)甚至爭(zhēng)搶承接北京功能疏散和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致新一輪無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)。

  京津產(chǎn)業(yè)溢出效應(yīng)發(fā)揮不足。京津尤其是北京目前尚處在一個(gè)對(duì)資源進(jìn)行吸附的階段，形成“洼地”效應(yīng)，難以形成對(duì)周邊地區(qū)的輻射帶動(dòng)作用。

  一體化合作范圍和深度不夠。當(dāng)前京津冀產(chǎn)業(yè)合作以產(chǎn)業(yè)承接和轉(zhuǎn)移為主，部分地區(qū)僅僅注重存量轉(zhuǎn)移，增量合作相對(duì)缺乏。在增量合作、區(qū)域整體轉(zhuǎn)型升級(jí)方面，三地幾乎尚未有重大推進(jìn)動(dòng)作。

  產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象比較嚴(yán)重。京津冀三地已形成眾多大大小小、產(chǎn)業(yè)鏈條較為完善的、與本地發(fā)展規(guī)劃相符的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。集聚區(qū)內(nèi)的企業(yè)大多是一條產(chǎn)業(yè)鏈上相互關(guān)聯(lián)、相互協(xié)作的關(guān)系。京津冀產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)處于工業(yè)化發(fā)展的不同階段，整個(gè)區(qū)域呈現(xiàn)出較強(qiáng)的同構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)。三地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似系數(shù)達(dá)到0.83，造成產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化趨勢(shì)明顯，產(chǎn)業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)鏈、功能鏈合作不夠充分，產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移對(duì)接路徑尚未形成，區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、提質(zhì)增效亟待突破。

  區(qū)域一體化市場(chǎng)未能形成。市場(chǎng)在區(qū)域一體化發(fā)展中的主體作用發(fā)揮不足，尚未建立要素自由流動(dòng)、資源高效配置的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。

  發(fā)展不一強(qiáng)弱不勻

  京津冀產(chǎn)業(yè)一體化進(jìn)展緩慢，主要原因在于：

  強(qiáng)戰(zhàn)略弱規(guī)劃，頂層設(shè)計(jì)仍缺乏。京津冀協(xié)同發(fā)展已經(jīng)成為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。京津冀一體化正在先易后難地推進(jìn)，海關(guān)、交通、旅游等單項(xiàng)頂層設(shè)計(jì)已全面展開(kāi)，但涉及三方關(guān)注及博弈焦點(diǎn)的功能定位、產(chǎn)業(yè)定位等關(guān)乎產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移及產(chǎn)業(yè)合作的導(dǎo)向性規(guī)劃出臺(tái)緩慢。正是由于頂層設(shè)計(jì)的缺失，使京津冀三地的功能定位和產(chǎn)業(yè)定位不清，也直接導(dǎo)致了京津冀三地的產(chǎn)業(yè)對(duì)接存在一定的盲目性。

  強(qiáng)京津弱河北，區(qū)域內(nèi)部發(fā)展落差較大。與本就擁有發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的長(zhǎng)三角、珠三角不同，京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均，表現(xiàn)在北京內(nèi)部的首都功能核心區(qū)、城市功能拓展區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)與生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)的不平衡，以及京津冀之間的不平衡。從內(nèi)部來(lái)看，首都經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡降低了北京市整體的經(jīng)濟(jì)輻射能力；從外部來(lái)看，北京的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生活配套、工資待遇福利等明顯高于天津與河北。就承接條件而言，天津與河北產(chǎn)業(yè)園區(qū)及集聚區(qū)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低于北京，尤其河北發(fā)展比較落后，北京的企業(yè)不愿意轉(zhuǎn)移出去，導(dǎo)致京津冀產(chǎn)業(yè)一體化進(jìn)展緩慢。

  重政府輕市場(chǎng)，產(chǎn)業(yè)合作活力不足。產(chǎn)業(yè)一體化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度所引起的輻射效應(yīng)。目前北京各區(qū)縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平尚不平衡，市場(chǎng)并沒(méi)有發(fā)展到可以自然輻射周邊的程度。實(shí)現(xiàn)京津冀產(chǎn)業(yè)一體化，離不開(kāi)必要的行政手段來(lái)推動(dòng)，但必須以遵守市場(chǎng)規(guī)律為前提。行政手段能夠在短期內(nèi)取得明顯效果，但如果缺乏配套的市場(chǎng)環(huán)境，其轉(zhuǎn)移和承接的局面難以持續(xù)。因此，即使依靠行政手段給予前期推動(dòng)，也需要明確企業(yè)的主體性作用，政府在產(chǎn)業(yè)一體化中的職責(zé)應(yīng)該是規(guī)劃引導(dǎo)而非指令分配乃至越俎代庖。如果政府過(guò)多干預(yù)以及忽視市場(chǎng)規(guī)律，必然導(dǎo)致京津冀地區(qū)的產(chǎn)業(yè)對(duì)接缺乏自主性與能動(dòng)性，使整體產(chǎn)業(yè)合作缺乏活力。

  重存量輕增量，利益共享思路窄。重存量輕增量的直接后果是各方更多注重于產(chǎn)業(yè)承接和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，而缺乏對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的整體算計(jì)。各方利益至少包括：政府要考慮的稅收、就業(yè)，企業(yè)要考慮的生產(chǎn)成本和市場(chǎng)需求，員工要考慮的收入和家庭，居民要考慮的附帶受益，等等。北京與天津和河北已經(jīng)分別簽訂了項(xiàng)目轉(zhuǎn)移協(xié)議。但從具體產(chǎn)業(yè)上看，與技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移相比，勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移更容易達(dá)成一致意見(jiàn)。從具體轉(zhuǎn)移項(xiàng)目上看，企業(yè)積極性并不高，部分企業(yè)對(duì)遷出北京甚至存在較大抵觸情緒。如何在產(chǎn)業(yè)一體化中實(shí)現(xiàn)各方利益的共同提升而不是零和博弈，這需要進(jìn)一步拓寬產(chǎn)業(yè)一體化的視野，從更高角度考慮京津冀產(chǎn)業(yè)一體化和整體的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

  重發(fā)展輕基礎(chǔ)，要素環(huán)境約束仍然較強(qiáng)。京津冀總體上水資源嚴(yán)重短缺，生態(tài)環(huán)境約束明顯，人口資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展壓力較大。一些城市規(guī)模過(guò)小、基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)服務(wù)設(shè)施不完備、功能不健全。部分產(chǎn)業(yè)承接地區(qū)甚至沒(méi)有充足的土地和產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需要的人才，土地、人才等要素缺乏仍是制約產(chǎn)業(yè)一體化的一大瓶頸。

  打破“一畝三分地”思維

  推進(jìn)京津冀產(chǎn)業(yè)一體化，需要堅(jiān)持政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)、注重民生、綠色發(fā)展、合作共贏、有序推進(jìn)等原則，以打破“一畝三分地”思維為出發(fā)點(diǎn)，以項(xiàng)目帶動(dòng)和園區(qū)合作為載體，存量調(diào)整和增量提升并舉，不斷創(chuàng)造合作發(fā)展新模式，積極推動(dòng)京津冀產(chǎn)業(yè)全面轉(zhuǎn)型發(fā)展。具體建議如下：

  強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)有序發(fā)展。在中央工業(yè)主管部門指導(dǎo)下，完善京津冀三地工業(yè)主管部門和行業(yè)協(xié)會(huì)一體化有序推進(jìn)制度，形成多層次一體化推進(jìn)機(jī)制。加快出臺(tái)京津冀產(chǎn)業(yè)一體化規(guī)劃，明確三方產(chǎn)業(yè)定位，促進(jìn)存量產(chǎn)業(yè)調(diào)整和增量產(chǎn)業(yè)的引進(jìn)提升，避免產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、惡性競(jìng)爭(zhēng)及產(chǎn)業(yè)對(duì)接的盲目性。

  設(shè)立一體化發(fā)展基金，完善利益補(bǔ)償及共享機(jī)制。京津冀產(chǎn)業(yè)一體化的核心是創(chuàng)造三方共贏的合作局面，而非單方面的產(chǎn)業(yè)承接與轉(zhuǎn)移，只有合理地平衡區(qū)域協(xié)作中的利益沖突，才能實(shí)現(xiàn)三地的良性互動(dòng)，達(dá)到互惠互利的目的。設(shè)立一體化發(fā)展基金，要堅(jiān)持“政府引導(dǎo)市場(chǎng)主導(dǎo)”原則，創(chuàng)新基金運(yùn)作模式，以項(xiàng)目運(yùn)作的方式共同投資，投資收益三地協(xié)調(diào)利用，主要用以補(bǔ)償三地產(chǎn)業(yè)一體化中的利益損失，例如生態(tài)利益的補(bǔ)償、企業(yè)外遷的補(bǔ)償?shù)?。建立利益分享機(jī)制。三方協(xié)作需要合理的利益分享，可通過(guò)援建模式、托管模式、股份合作模式、產(chǎn)業(yè)招商模式等園區(qū)合作模式實(shí)現(xiàn)。

  實(shí)施清單管理，促進(jìn)三地錯(cuò)位發(fā)展。清單管理是在對(duì)存量布局進(jìn)行優(yōu)化的同時(shí)，合理引導(dǎo)增量發(fā)展，避免產(chǎn)業(yè)同構(gòu)。實(shí)施清單管理的主要手段是制定行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)京津冀三地的功能定位、產(chǎn)業(yè)定位及環(huán)境承載能力等，分別制定適合三地發(fā)展的行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)不符合標(biāo)準(zhǔn)的存量予以淘汰，對(duì)符合標(biāo)準(zhǔn)的增量予以引進(jìn)，適度引入量化考核目標(biāo)，并按照京津冀一體化的要求布局增量、調(diào)整存量，實(shí)現(xiàn)三地產(chǎn)業(yè)鏈的錯(cuò)位發(fā)展。

  搭建產(chǎn)業(yè)對(duì)接平臺(tái)，促進(jìn)增量和存量協(xié)同發(fā)展。政府應(yīng)引導(dǎo)和支持區(qū)域內(nèi)企業(yè)間合作，加強(qiáng)三地政府及企業(yè)間的溝通與協(xié)調(diào)。在充分發(fā)揮市場(chǎng)主體作用及政府職能的基礎(chǔ)之上，加快構(gòu)筑三地產(chǎn)業(yè)對(duì)接平臺(tái)，對(duì)三地產(chǎn)業(yè)鏈、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行摸底，實(shí)時(shí)發(fā)布三地產(chǎn)業(yè)動(dòng)態(tài)信息，實(shí)現(xiàn)三地信息共享，充分發(fā)揮市場(chǎng)主體作用，完成三地間的產(chǎn)業(yè)對(duì)接。最終實(shí)現(xiàn)三地間的信息協(xié)同、資源協(xié)同、政策協(xié)同，提高京津冀產(chǎn)業(yè)合作水平與效率。

  加強(qiáng)統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境。一是加快京津冀共同市場(chǎng)、共同設(shè)施和共同資源建設(shè)。整合京津冀商品市場(chǎng)、人才市場(chǎng)、科技市場(chǎng)、金融市場(chǎng)，統(tǒng)一市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻和產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，消除妨礙市場(chǎng)自由貿(mào)易的機(jī)制，消除地區(qū)貿(mào)易壁壘，共同打造一體化流通市場(chǎng)。二是逐步改變過(guò)去按行政級(jí)別劃分配置資源的慣例，完善地方財(cái)稅和政策性信貸等一體化配套支持政策，加強(qiáng)橫向交流，打破邊際、打通格局，有效實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)聚集和城市功能協(xié)同效應(yīng)。三是完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。率先統(tǒng)籌完善三地交通網(wǎng)絡(luò)、能源、水利、港口、民生等基礎(chǔ)配套設(shè)施的建設(shè)，提升產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接地的配套設(shè)施、園區(qū)建設(shè)及服務(wù)水平，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境。