京津冀環(huán)保一體化：統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)大勢所趨

  京津冀環(huán)保一體化，應(yīng)有明確的規(guī)則體系，包括法律法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)配合。區(qū)域環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)如何統(tǒng)一？污染物排放標(biāo)準(zhǔn)能否統(tǒng)一？類似的問題，需要加強(qiáng)研究，并給出切實(shí)可行的解決方案。

  統(tǒng)一污染物排放標(biāo)準(zhǔn)是否可行？

  我國現(xiàn)行的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)不是全國統(tǒng)一的?，F(xiàn)行環(huán)保法規(guī)定，國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門根據(jù)國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和國家經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件，制定國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。地方人民政府對國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)中未作規(guī)定的，可以制定地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)；已作規(guī)定的項(xiàng)目，可以制定嚴(yán)于國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。凡是向已有地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域排放污染物的，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。

  我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)體系由五類標(biāo)準(zhǔn)組成，分別為國家級標(biāo)準(zhǔn)和地方級標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)類別包括環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測規(guī)范、管理規(guī)范類標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境基礎(chǔ)類標(biāo)準(zhǔn)。

  截至“十一五”末期，共有國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)14項(xiàng)，國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)138項(xiàng)，環(huán)境監(jiān)測規(guī)范705項(xiàng)，管理規(guī)范類標(biāo)準(zhǔn)437項(xiàng)，環(huán)境基礎(chǔ)類標(biāo)準(zhǔn)18項(xiàng)。國家環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系的主要內(nèi)容已經(jīng)基本健全。

  根據(jù)環(huán)境保護(hù)部官方網(wǎng)站公布的信息，截至2014年6月23日，符合相關(guān)法律法規(guī)并在環(huán)境保護(hù)部備案的地方標(biāo)準(zhǔn)共136項(xiàng)。其中北京市37項(xiàng)、天津市3項(xiàng)、河北省10項(xiàng)。

  從標(biāo)準(zhǔn)的覆蓋面來看，北京市出臺的地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)最為全面，基本涵蓋大氣、水、危廢等多個(gè)方面。正如北京市環(huán)保局相關(guān)負(fù)責(zé)人在6月19日召開的新聞發(fā)布會(huì)上所稱，北京今年環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)將突破60項(xiàng)，“基本形成國內(nèi)最嚴(yán)地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系?！?

  與此對比，天津市目前已頒布實(shí)施的3項(xiàng)地方標(biāo)準(zhǔn)中，距今最近的一項(xiàng)還是2008年出臺的《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》。

  河北省“十一五”期間，標(biāo)準(zhǔn)制定進(jìn)展極為緩慢，直到2011年，京津冀地區(qū)嚴(yán)重的霧霾天氣引發(fā)全社會(huì)對大氣污染防治問題的重視，河北才突擊制定了集中在重點(diǎn)行業(yè)的大氣污染物排放方面的地方標(biāo)準(zhǔn)。

  據(jù)了解，目前天津、河北部分地區(qū)的企業(yè)連國家規(guī)定的污染物特別排放限值都無法達(dá)到，若短時(shí)間內(nèi)統(tǒng)一實(shí)施嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)的北京標(biāo)準(zhǔn)，難度可想而知。

  有專家認(rèn)為，河北省重工業(yè)、傳統(tǒng)能源消費(fèi)占比極高，短期內(nèi)人為壓制傳統(tǒng)產(chǎn)能的做法已經(jīng)讓地方經(jīng)濟(jì)陷入大幅下滑的泥沼，若再度用環(huán)保政策施壓恐會(huì)破壞原有的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。鋼鐵、煤炭、火電、水泥等產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整問題還需從長計(jì)議，政府層面不應(yīng)僅考量環(huán)保效益而忽視經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)影響。

  然而，嚴(yán)峻的環(huán)境形勢下，環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)日趨收嚴(yán)已沒有討價(jià)還價(jià)的余地。因此，長遠(yuǎn)來看，一體化背景下，統(tǒng)一京津冀三地污染物排放標(biāo)準(zhǔn)勢在必行。

  “京津冀地區(qū)環(huán)?！畼?biāo)準(zhǔn)一致化’是協(xié)同治理區(qū)域污染的前提，沒有這個(gè)條件，一切無從說起，但是由于河北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與北京有差距，要求它們一下子達(dá)到北京的環(huán)保水平也不現(xiàn)實(shí)，所以最好的辦法是可以給它們設(shè)立分階段目標(biāo)和任務(wù)?！北本┦协h(huán)保局科技標(biāo)準(zhǔn)處處長李麗娜在接受記者采訪時(shí)直言。

  國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀(jì)文也認(rèn)為，如果排污標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的話，會(huì)出現(xiàn)“我保護(hù)你污染”的尷尬局面。統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)后將有利于監(jiān)管。但對于河北來說，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)意味著更嚴(yán)格，可能實(shí)現(xiàn)不了。他建議，中央和北京出資予以支持。

  河北顯然也認(rèn)識到了差距，據(jù)《河北日報(bào)》前不久報(bào)道，河北省將抓緊出臺重點(diǎn)行業(yè)污染物排放控制標(biāo)準(zhǔn)等，解決重點(diǎn)行業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)較為滯后、門檻低、與國家新環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不相匹配等問題。而目前階段，天津的重點(diǎn)主要還是集中在不折不扣地執(zhí)行國家標(biāo)準(zhǔn)。

  京津冀三地將逐步實(shí)現(xiàn)排污標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。記者從參與京津冀一體化發(fā)展規(guī)劃整體方案的專家處獲悉，《京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)整體方案》中或已明確這一點(diǎn)。[Page]

  統(tǒng)一區(qū)域環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)如何實(shí)現(xiàn)？

  我國的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是全國統(tǒng)一的?，F(xiàn)行環(huán)保法規(guī)定，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門統(tǒng)一制定，國家沒有規(guī)定的，地方可以制定。新修訂的環(huán)保法規(guī)定，國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門制定國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，地方可以制定嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)的地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

  與結(jié)合環(huán)境保護(hù)需求和行業(yè)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)發(fā)展水平提出的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)不同，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定的依據(jù)是環(huán)境基準(zhǔn)研究成果和環(huán)境狀況，是從人體健康和生態(tài)健康要求“倒推”出來的。由于自然條件、環(huán)境容量、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面的差異，污染物排放達(dá)標(biāo)尚不能直接滿足環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)要求。

  鑒于此，針對京津冀地區(qū)，先統(tǒng)一以保護(hù)人體健康為目標(biāo)的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，再由環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)倒逼污染物排放標(biāo)準(zhǔn)低的地區(qū)先提高標(biāo)準(zhǔn)，再逐步統(tǒng)一區(qū)域污染物排放標(biāo)準(zhǔn)則更為務(wù)實(shí)。具體如何實(shí)現(xiàn)呢？

  首先應(yīng)創(chuàng)新體制機(jī)制

  常紀(jì)文建議，根據(jù)新環(huán)保法規(guī)定，由環(huán)境保護(hù)部制定嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)的京津冀地區(qū)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，然后對照現(xiàn)有環(huán)境質(zhì)量與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)之間的差距，確定京津冀地區(qū)環(huán)境容量，再通過環(huán)境容量，確定京、津、冀三地不同的發(fā)展空間。

  長期關(guān)注京津冀區(qū)域發(fā)展的河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)副校長武義清在接受記者采訪時(shí)也認(rèn)為，京津冀地區(qū)有一個(gè)首都、兩個(gè)直轄市、三個(gè)行政區(qū)，獨(dú)特的“一二三”現(xiàn)象為世界罕見。這一區(qū)域人口、車輛、建筑一直在增加，環(huán)境承載量不斷加大，三地首先都要加強(qiáng)對自身環(huán)境容量和資源承載力研究，弄清楚環(huán)境容量，才知道能承接多少產(chǎn)業(yè)。

  環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求提高的同時(shí)，污染物排放標(biāo)準(zhǔn)也要相應(yīng)提高。由此，現(xiàn)階段京津冀地區(qū)統(tǒng)一環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)勢必帶來一個(gè)問題，達(dá)不到區(qū)域環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)該如何處理？

  常紀(jì)文建議，基于現(xiàn)實(shí)責(zé)任，通過區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，由北京和中央財(cái)政資金給予河北生態(tài)補(bǔ)償，支持河北擴(kuò)大白洋淀濕地、張北防護(hù)林，以及承德等地發(fā)展旅游經(jīng)濟(jì)。

  然而現(xiàn)在的問題是，三地各有想法：北京想通過一體化開展環(huán)境保護(hù)；天津想通過一體化成立副中心，承接北京一部分政治功能、經(jīng)濟(jì)功能等；河北想通過一體化改善交通、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級。

  常紀(jì)文認(rèn)為，京津冀一體化應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮三地要求，均衡發(fā)展、實(shí)現(xiàn)三盈。如果對一方不利，推行就困難重重。均衡發(fā)展要講究邊際效益，常紀(jì)文說，北京與其花費(fèi)7600億元治理大氣污染，不如拿出一部分錢支持河北生態(tài)經(jīng)濟(jì)。

  對北京來說，改善環(huán)境質(zhì)量，第一，取締不符合首都定位的行業(yè)，疏解人口密集型產(chǎn)業(yè)，如批發(fā)市場，通過產(chǎn)業(yè)控制人口數(shù)量。這方面，北京應(yīng)通過市場調(diào)節(jié)，由企業(yè)自行決定去哪里落戶。天津、河北可根據(jù)發(fā)展需要，出臺符合促進(jìn)減排的政策吸引企業(yè)落戶。

  第二，通過行政強(qiáng)制性規(guī)定，把一些高校等用水量大的單位遷至水資源豐富地區(qū)。有專家建議，可以將這些工廠和學(xué)校移至距離北京3小時(shí)路程以外的地方，否則又是攤大餅。

  常紀(jì)文特別指出，從有利于整個(gè)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的優(yōu)化布局角度通盤考慮，京津冀一體化要避免在重點(diǎn)結(jié)合部一體化，比如保定、廊坊和天津一些地區(qū)。這會(huì)出現(xiàn)新的天通苑和回龍觀，會(huì)加重交通擁堵，產(chǎn)生新的污染。

  其次是微生態(tài)循環(huán)與大格局相統(tǒng)一

  生態(tài)環(huán)境保護(hù)是京津冀一體化的目標(biāo)之一，也是京津冀共同的責(zé)任。人為的行政區(qū)劃，難以“區(qū)劃”鄉(xiāng)情，但單從歷史上河北省會(huì)變遷這一點(diǎn)來看，京津冀本來就是一體。

  河北省肇始于直隸省，直隸省會(huì)最初為大名，雍正八年改設(shè)保定，對外通商后，直隸總督兼任北洋大臣，北洋大臣經(jīng)常要在天津口岸辦公，天津也就成為半個(gè)省會(huì)。1928年6月，直隸省改名河北省，省會(huì)設(shè)在天津，同年10月，省會(huì)遷往北平，兩年后，省會(huì)再遷回天津。而天津在1935年6月成為直轄市，省會(huì)再度遷往保定。新中國成立后，河北省會(huì)經(jīng)歷了在保定、天津之間來回遷移，最終落戶石家莊的過程。

  常紀(jì)文說，微循環(huán)是指京津冀地區(qū)每個(gè)地級市都應(yīng)該有生態(tài)建設(shè)地。北京的通州、密云、昌平、順義、平谷都有很多風(fēng)景名勝區(qū)，要加強(qiáng)微生態(tài)保護(hù)。

  據(jù)報(bào)道，天津市3月1日起正式批準(zhǔn)山地、河流、水庫和湖泊、濕地和鹽田、郊野公園和城市公園、林帶等六種區(qū)域?yàn)橛谰眯员Ｗo(hù)生態(tài)區(qū)域。

  河北除了不折不扣完成節(jié)能減排任務(wù)，也要加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)。據(jù)了解，京津冀一體化規(guī)劃，重點(diǎn)提到了保護(hù)河北白洋淀水量。

  大格局是指在環(huán)京津冀周邊地區(qū)修建一大片防風(fēng)固沙林，這個(gè)方案里已有規(guī)劃圖。制定京津冀地區(qū)統(tǒng)一的生態(tài)修復(fù)方案，通過生態(tài)修復(fù)提高環(huán)境容量，設(shè)立京津冀生態(tài)紅線區(qū)。在常紀(jì)文看來，比較而言，京津冀地區(qū)土壤污染沒有南方嚴(yán)重，突出的是大氣污染和水污染。這更需要區(qū)域合作。

  京津冀一體化除了環(huán)保先行，還有交通。據(jù)發(fā)改委相關(guān)人士透露，交通運(yùn)輸部提出“將京津冀區(qū)域打造成為區(qū)域交通一體化的示范區(qū)”。無論國外還是國內(nèi)，交通運(yùn)輸一體化，勢必要修建高鐵、高速公路。常紀(jì)文建議，京津冀地區(qū)交通一體化一定要做好規(guī)劃環(huán)評。