環(huán)保部：實施綜合督查 推動區(qū)域督查戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型

環(huán)境保護部華北環(huán)境保護督查中心黨委書記、主任劉長根

  先后在中國建筑材料科學研究院、原國家計劃委員會、原國防科學技術(shù)工業(yè)委員會、環(huán)境保護部等科研院所和部委工作。2006年3月，任原國防科學技術(shù)工業(yè)委員會綜合計劃司副司長；2008年9月，任環(huán)境保護部污染物排放總量控制司副司長；2010年12月，任環(huán)境保護部華南環(huán)境保護督查中心主任。

  環(huán)境保護部華北督查中心日前在河北省廊坊市組織召開了環(huán)保綜合督查啟動會，此次綜合督查是華北地區(qū)環(huán)境督查機構(gòu)對地市政府開展環(huán)保全面督查的首次嘗試。環(huán)境保護部副部長翟青在會上指出，開展綜合督查是環(huán)境保護部黨組推進環(huán)境保護管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的積極探索。我們想知道，環(huán)保綜合督查最大的創(chuàng)新點是什么？在開展綜合督查的過程中，會遇到哪些困難和問題？如何解決？

  對話人 環(huán)境保護部華北環(huán)境保護督查中心主任劉長根

  綜合督查有何創(chuàng)新？

  綜合督查著重體現(xiàn)綜合和統(tǒng)籌兩個理念，在督查對象上，著重突出地方政府的環(huán)保責任主體地位。

  記者：此次綜合督查是華北督查中心對地市政府開展環(huán)境保護全面督查的首次嘗試。請問，為什么要開展綜合督查？它與傳統(tǒng)的環(huán)保督查有何不同？

  劉長根：以往的環(huán)保督查主要是針對具體項目或企業(yè)進行的，主要是完成環(huán)境保護部有關(guān)司局交辦的各類督查任務。這些工作我們現(xiàn)在依然在做，但在完成這些工作的過程中，遇到的問題越來越多。一是與地方環(huán)保部門矛盾較大，各級環(huán)境執(zhí)法單位都在督查企業(yè)或項目，造成了職能交叉和重復檢查；二是效果不明顯，比如督查企業(yè)，查出的多是具體企業(yè)的問題，沒有由點及面，不能反映地方環(huán)保工作整體情況和問題；三是我們查出的問題往往直接由地方環(huán)保部門負責整改，承擔責任，地方環(huán)保部門有時存在一些抵觸情緒。

  針對這些情況和問題，我們思考，怎樣才能提高督查的效能？怎樣才能更好地統(tǒng)籌各項督查任務？怎樣才能通過督查，提高地方政府環(huán)境責任意識和擔當，并為地方環(huán)保提供支持？我們將這些思考向部領(lǐng)導進行了匯報，并在部領(lǐng)導的指導下提出了綜合督查的探索與實踐。

  綜合督查的內(nèi)容和形式仍在探索之中。在這次廊坊市環(huán)保綜合督查啟動會上，翟青副部長對環(huán)保綜合督查做了闡述，也進行了鮮明的概括。所謂環(huán)保綜合督查，就是要從一個地方發(fā)展與保護的關(guān)系著眼，從政府、有關(guān)職能部門、排污單位等不同責任主體著手，從宏觀、中觀、微觀3個層面推進，綜合采用座談調(diào)研、資料調(diào)閱、現(xiàn)場調(diào)查、綜合分析等手段，全面把握一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的總體情況，深入分析環(huán)保問題產(chǎn)生的深層次原因，提出綜合性的督查建議。

  記者：與傳統(tǒng)的執(zhí)法督查相比，綜合督查最大的創(chuàng)新點是什么？

  劉長根：與傳統(tǒng)的環(huán)保督查相比，綜合督查著重體現(xiàn)綜合和統(tǒng)籌兩個理念。

  所謂綜合，即對環(huán)保各方面工作進行綜合考慮。環(huán)保工作涉及到發(fā)展模式、生活方式和社會再生產(chǎn)的全過程，涉及產(chǎn)業(yè)政策、能源消費、國土開發(fā)、規(guī)劃計劃等各項政策措施，綜合督查要綜合考慮這些內(nèi)容，而不是就污染談污染，就企業(yè)排放談企業(yè)排放的末端督查模式。

  所謂統(tǒng)籌，就是從宏觀、中觀、微觀3個層面推進。宏觀層面，指的是政府在進行經(jīng)濟社會決策、城市規(guī)劃、國土開發(fā)利用、招商引資、安排財政預算時，是如何考慮環(huán)保工作的，政府主要領(lǐng)導是否重視并履行生態(tài)文明的理念。中觀層面，指的是國家有關(guān)環(huán)保政策、法規(guī)、標準和規(guī)劃，在地方落實得怎樣。微觀層面，指的是地方對污染源的監(jiān)管情況、監(jiān)測數(shù)據(jù)是否準確、排污是否達標，還有治污能力和環(huán)境執(zhí)法能力建設(shè)等。從這3個層面進行督查，顯然強化了任務的統(tǒng)籌，要比以往的督查內(nèi)容更加豐富。

  此外，綜合督查在督查對象上，著重突出地方政府的環(huán)保責任主體地位，督企與督政相結(jié)合，并以督政為主；在督查方式上，要求調(diào)研座談、資料調(diào)閱、現(xiàn)場檢查、綜合分析等多個手段聯(lián)合使用，特別強調(diào)加強綜合分析；在督查成效上，要求發(fā)揮督查在預警、提醒、督辦、查處等方面的綜合效能。

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  綜合督查有何難點？

  綜合督查強調(diào)綜合和統(tǒng)籌，要求具備較強的綜合分析和宏觀把握能力，這對督查人員能力是一個很大的挑戰(zhàn)。

  記者：您剛才提到，交辦督查的任務比較重。現(xiàn)在進行綜合督查又增加了對地方政府和有關(guān)職能部門的督查，是不是更加重了督查中心的任務呢？

  劉長根：這應該從兩方面看。一方面，在現(xiàn)階段任務是增加了，因為目前我們既要完成部機關(guān)交辦的任務，同時還要開展綜合督查。但另一方面，綜合督查也是部黨組交辦的任務，而且部機關(guān)交辦的很多任務，我們在綜合督查的過程中也能夠統(tǒng)籌安排考慮。

  從督查機構(gòu)長遠發(fā)展來看，應逐步減少對具體事項的交辦督查，加強對地方政府的綜合性督查。這應該是督查中心發(fā)展的一個方向，也體現(xiàn)了新修訂的《環(huán)境保護法》明確的上級政府及其環(huán)保部門應當加強對下級政府及其環(huán)保部門監(jiān)督考核的要求。

  我們加強綜合督查的這種做法也得到了地方環(huán)保部門的贊成。督查企業(yè)和具體項目，一旦查出問題，其問責的主體必然是地方環(huán)保部門；而綜合督查查出的問題，由于涉及宏觀、中觀、微觀3個層面，其責任主體除環(huán)保部門外，更多的是地方政府，以及有關(guān)職能部門。這不僅有利于厘清地方政府及其有關(guān)部門的環(huán)保責任，也有利于減輕地方環(huán)保部門的壓力。

  當然，區(qū)域督查機構(gòu)多年來已經(jīng)對單項督查輕車熟路，而綜合督查強調(diào)綜合和統(tǒng)籌，要求具備較強的綜合分析和宏觀把握能力，這對督查人員能力是一個很大的挑戰(zhàn)。

  記者：隊伍人員不變，但督查任務的數(shù)量和難度都增加了。請問，督查中心是如何應對這種挑戰(zhàn)的？

  劉長根：這里有一個認識和適應的過程。一方面，督查中心人員隊伍近年來業(yè)務能力得到了長足鍛煉，在一定程度上具備了開展綜合督查的條件。另一方面，綜合督查發(fā)揮了更好的督查效果，大家有積極性，有成就感，工作也更有熱情。

  綜合督查更多地要求大家集體作戰(zhàn)。通過分析所收集的材料，總結(jié)現(xiàn)場督查情況，并結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源消費等情況加強綜合分析?，F(xiàn)場督查結(jié)束后，我們一般都要組織督查人員一起共同梳理各類督查信息，準確提煉督查觀點，形成詳實的督查報告，并及時做好督查反饋。所以，下一步我們要繼續(xù)在完善協(xié)同推進機制上下功夫，在加強團隊作戰(zhàn)、集思廣益上下功夫。

  記者：據(jù)了解，您之前在擔任華南督查中心主任時曾在湖南省株洲市組織開展了環(huán)保綜合督查試點工作，并取得了不錯的效果。請問，當時是什么因素促使開展綜合督查？在這一過程中，有沒有遇到什么困難？

  劉長根：周生賢部長在2012年全國環(huán)保科技大會上提出，要加快實現(xiàn)環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。當前，我國環(huán)境管理體制正面臨著從以污染控制為導向的管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐原h(huán)境質(zhì)量改善為導向的管理模式。環(huán)境質(zhì)量是由地方政府負責的，要想改善環(huán)境質(zhì)量，就要從督查政府著手。此外，環(huán)境質(zhì)量的改善和發(fā)展方式密切相關(guān)，粗放型、高消耗的發(fā)展方式，不可能從整體上減少污染排放。這種情況下，僅督查具體項目和企業(yè)是不夠的。

  2013年初，我還在華南督查中心工作，在向翟青副部長匯報當年工作計劃安排時，翟青副部長明確提出，可針對典型城市環(huán)保工作開展綜合督查試點，從推動落實地方政府環(huán)保責任的角度，更好地推動地方環(huán)保工作。按照部領(lǐng)導的要求，我們積極謀劃，認真做好綜合督查試點的各項準備工作。

  其實，在開展株洲市綜合督查試點前，華南督查中心已經(jīng)做了一些試點性工作。之前對湖北荊門、湖南岳陽、廣東佛山、廣西柳州等幾個城市開展了以減排為抓手的綜合性督查。針對湖北水環(huán)境管理問題、湖南有色冶煉行業(yè)重金屬污染問題、廣東產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來的污染轉(zhuǎn)移問題、廣西北部灣產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及其環(huán)境問題、海南海岸帶開發(fā)及其環(huán)境問題等內(nèi)容，開展了以地方政府為督查對象的政策性督查。這些都為在株洲市開展綜合督查奠定了基礎(chǔ)。

  在株洲開展綜合督查試點確實遇到很多困難。首先，最大的問題是，宏觀上到底怎么督查？比如政府在宏觀決策時如何考慮環(huán)保問題，各部門怎么履行環(huán)保責任等。后來翟青副部長提議，派人到株洲市掛職，可以列席市政府的有關(guān)會議。同時，我們還采取走訪各部門，了解各部門工作安排和規(guī)劃等措施。這樣，了解到很多信息，發(fā)現(xiàn)了很多問題。其次，要統(tǒng)籌這么多督查任務，應該按什么順序來查，從哪里入手？當時，我們把株洲市180多家主要污染源查了一遍，發(fā)現(xiàn)很多表面上是企業(yè)的問題，實際上卻是政府及其有關(guān)部門的職責缺失。對此，我們一方面將這些問題向市領(lǐng)導反饋，要求整改；另一方面，我們梳理出這些問題的深層次原因，并加強針對性的再督查。這樣，中觀層面的情況也就逐漸清晰了，如減排政策是否落實，流域治理是否達標，重金屬污染治理規(guī)劃是否完成，工業(yè)園區(qū)建設(shè)是否規(guī)范，各有關(guān)部門環(huán)保履職是否到位等。

  所以，這次在廊坊市開展綜合督查工作，我們有了一些經(jīng)驗，先從督企入手，通過企業(yè)污染情況查找分析政府履行環(huán)保責任情況，繼而進一步推進后續(xù)相關(guān)督查工作。

  記者：督查中心將督查意見反饋給地方政府主要領(lǐng)導后，如何保證地方政府和相關(guān)部門能落實意見、進行整改？

  劉長根：一方面，需要依靠省級環(huán)保部門加強監(jiān)督，督促整改；另一方面，對于反饋的問題，我們督查中心適時還要進行后督察。按照部領(lǐng)導的要求，我們開展的重點城市（區(qū)）減排暨大氣治理綜合性督查和此次廊坊市綜合督查意見反饋給市（區(qū)）長后，如果在后督察過程中發(fā)現(xiàn)沒有進行整改落實的，環(huán)境保護部要公開通報。

  開展綜合督查具有怎樣的意義？

  從落實地方政府環(huán)保責任入手，不僅有利于從源頭上減少污染，也避免了很多與基層環(huán)保部門的職能交叉和工作矛盾。

  記者：每個督查中心僅有幾十個工作人員，一年中200多天都在各地督查，但污染現(xiàn)象仍然屢禁不止，您認為其根本癥結(jié)何在？

  劉長根：首先，監(jiān)督污染企業(yè)的大量工作主要依靠地方環(huán)境執(zhí)法部門完成，區(qū)域督查機構(gòu)作為環(huán)境保護部派出機構(gòu)，主要完成部機關(guān)交辦的任務，單靠督查中心督查全部違規(guī)違法企業(yè)是不現(xiàn)實的。

  其次，我國傳統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)管體制是以污染控制為導向的環(huán)境管理模式，主要依靠環(huán)保部門對企業(yè)進行末端監(jiān)管，控制污染物排放總量，促進污染物達標排放。這一管理模式在特定歷史階段發(fā)揮了重要作用，但也逐步顯露出手段單一、應對被動、工作局限等問題，這是整個環(huán)境管理體制面臨的問題。黨的十八屆三中全會已明確提出了改革思路，環(huán)境保護部黨組也提出了改革路線圖，我國環(huán)境管理體制機制正面臨著深刻的變革。

  記者：傳統(tǒng)的環(huán)境執(zhí)法督查以督企為主，綜合督查強調(diào)以督政為主，督企與督政相結(jié)合。請問，這是否意味環(huán)保督查從末端管理向源頭把控的轉(zhuǎn)型？

  劉長根：推進綜合督查應該是督查轉(zhuǎn)型的一個重要方向。

  首先，剛才提到，我國環(huán)境管理體制正面臨著從傳統(tǒng)的以污染控制為導向的管理模式向以環(huán)境質(zhì)量改善為導向的管理模式轉(zhuǎn)變。以環(huán)境質(zhì)量改善為導向的環(huán)境管理模式更注重環(huán)保工作的系統(tǒng)性，強調(diào)從宏觀層面、從經(jīng)濟發(fā)展大局、從再生產(chǎn)全過程推進環(huán)保工作。這必然要求建立由政府主導、多部門齊抓共管的環(huán)保工作格局，要求從經(jīng)濟和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展著眼，從產(chǎn)業(yè)、能源、規(guī)劃、結(jié)構(gòu)、布局等方面入手推進環(huán)保工作?！洞髿馕廴痉乐涡袆佑媱潯菲鋵嵕褪黔h(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的標志性文件，從經(jīng)濟、能源、產(chǎn)業(yè)和各部門共同承擔責任的角度提出大氣污染治理的解決方案，而不是就污染談污染?！洞髿馕廴痉乐涡袆佑媱潯返某雠_，對探索綜合督查，推進督查轉(zhuǎn)型來說是一個很好的契機。

  其次，通過這些年的督查實踐，我感到督查轉(zhuǎn)型勢在必行。當前，區(qū)域督查中心大量承擔部機關(guān)司局的延伸職能，有時成為部機關(guān)和省廳之間的一個層級。通過開展綜合督查，從落實地方政府環(huán)保責任入手，不僅有利于從源頭上減少污染，也避免了很多與基層環(huán)保部門的職能交叉和工作矛盾。

  第三，通過這些年的鍛煉和發(fā)展，督查中心的隊伍在不斷壯大，人員素質(zhì)和能力也在不斷提高。發(fā)展到目前，督查中心也具備了轉(zhuǎn)型的條件，有能力開展綜合督查。

  記者：在推進環(huán)境保護管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的形勢下，開展綜合督查具有怎樣的意義？對環(huán)境執(zhí)法督查工作將起到什么效果？

  劉長根：通過近年來的試點實踐，開展綜合督查主要有這樣幾點意義：

  第一，綜合督查體現(xiàn)了國家監(jiān)察的應有之義。區(qū)域環(huán)保督查中心代表的是環(huán)境保護部，履行的是國家監(jiān)察職能，如果將督查重點只放在具體企業(yè)或項目，那必然與地方環(huán)保部門產(chǎn)生矛盾。綜合督查使督查中心的工作找到了著力點和落腳點。

  第二，綜合督查能夠提高國家監(jiān)察的效能。通過綜合督查，不僅能夠查處一些具體的環(huán)保問題，更重要的是能夠促進落實地方政府的環(huán)保責任，可以在預警、提醒、督辦、查處等方面發(fā)揮綜合效能。

  第三，綜合督查是環(huán)境保護管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的必然要求，是當前情況下探索環(huán)保督查轉(zhuǎn)型的重要實踐。從另一方面講，以推進綜合督查為導向的督查轉(zhuǎn)型，也能夠在一定程度上推動環(huán)保管理的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。

  第四，綜合督查豐富了環(huán)保督查工作的內(nèi)涵，有利于區(qū)域環(huán)保督查機構(gòu)下一步的創(chuàng)新發(fā)展。