發(fā)改委基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)司：應(yīng)著力加強(qiáng)軌道交通的發(fā)展

  2012年6月，國務(wù)院印發(fā)了由國家發(fā)改委組織編制的《“十二五”綜合交通運(yùn)輸體系規(guī)劃》（國發(fā)201218號），該規(guī)劃實(shí)施3年以來，成效明顯，去年下半年開始我們進(jìn)行了規(guī)劃的中期評估，其主要結(jié)論是：基本可以完成《規(guī)劃》確定的發(fā)展目標(biāo)和主要任務(wù)，但在民用運(yùn)輸機(jī)場、城際軌道交通網(wǎng)絡(luò)兩方面存在差距，后兩年需要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，理順交通運(yùn)輸管理體制，拓寬投融資渠道，加快突進(jìn)重大項(xiàng)目的前期工作，更加注重節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境。

  2015-2020年是我國實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年目標(biāo)的重要5年，4月17日下午，國家發(fā)展改革委召開了全國“十三五”規(guī)劃編制工作的電視電話會議，正式啟動了“十三五”規(guī)劃編制工作。廣義而言，制定交通運(yùn)輸規(guī)劃是政府管理交通發(fā)展的重要手段之一，選擇安全、經(jīng)濟(jì)、適用的綜合交通發(fā)展方向，確定科學(xué)的發(fā)展戰(zhàn)略至關(guān)重要。近兩年來，配合國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃和絲綢之路“一路一帶”大的戰(zhàn)略謀劃，國家發(fā)改委基礎(chǔ)司開展的城鎮(zhèn)化地區(qū)綜合交通網(wǎng)的規(guī)劃，絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和海上絲綢之路交通發(fā)展的規(guī)劃等等，在起草這些規(guī)劃的過程中不斷思考一些問題、發(fā)展的意義，有以下體會和思考：

  (一)“十三五”面臨的新形勢。

  與“十二五”相比，“十三五”發(fā)展的內(nèi)外環(huán)境、方式、需求、重點(diǎn)等諸多方面有本質(zhì)的區(qū)別，面臨新的形勢。如：改革與穩(wěn)定、發(fā)展的關(guān)系，政府與市場的關(guān)系，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，全方位的對外開放，區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局的變化，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的提升和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，科技創(chuàng)新、信息技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，分布式能源的突破，資源環(huán)境的約束，人們對科學(xué)、民主、平等的訴求，對交通運(yùn)輸現(xiàn)代化的期盼等等，這些新的形勢都對交通發(fā)展提出多層次、多樣性、高水平的要求。

  (二)綜合交通運(yùn)輸體系的規(guī)劃、建設(shè)和發(fā)展伴隨我國經(jīng)濟(jì)社會和城鎮(zhèn)化發(fā)展的全過程。

  交通運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展是不斷適應(yīng)國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、客貨運(yùn)輸需求的動態(tài)的發(fā)展過程，不可能一蹴而就，更不能急于求成，兩者間呈現(xiàn)不斷遞進(jìn)、互促增長的歷程，是長時(shí)期的發(fā)展任務(wù)。交通運(yùn)輸在不同發(fā)展階段面臨的主要矛盾不同，發(fā)展初期，主要是解決總量問題，故加快發(fā)展是主題；發(fā)展中期，主要是解決結(jié)構(gòu)問題，故優(yōu)化運(yùn)輸結(jié)構(gòu)是主題，我們目前可能處于這個(gè)階段，應(yīng)著力加強(qiáng)軌道交通的發(fā)展；發(fā)展后期，主要解決服務(wù)問題，故提高管理、提升服務(wù)水平是主題。當(dāng)然各個(gè)時(shí)期會相互交叉，其界線并非截然分開。

  (三)統(tǒng)籌國際國內(nèi)兩種資源、兩個(gè)大局、兩個(gè)市場，與時(shí)俱進(jìn)的新視野。

  一是，全球布局，過去往往著眼于我國土地上的規(guī)則，但隨著我國公民、投資、利益等的走出去，要求我們不僅僅考慮自身國土范圍的交通網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃，而且要有國際的視野、開放的思路，把我國置身于周邊、亞洲乃至全球的版圖之中，考慮國際運(yùn)輸通道的走向，規(guī)劃我國交通通道向周邊的延伸、對接，與相鄰國家的聯(lián)通，海上的戰(zhàn)略支點(diǎn)等，這些對我們開展規(guī)劃是全新的挑戰(zhàn)；二是，安全視野，交通規(guī)劃必須服務(wù)于國家安全、國土安全、穩(wěn)定邊疆、軍事斗爭等的需要，服務(wù)于經(jīng)濟(jì)安全，沿海、沿邊的開發(fā)開放，國家利益的拓展，保障能源、原材料等資源運(yùn)輸?shù)谋Ｕ?，把安全的主動?quán)牢牢掌握在自己的手中；三是，長遠(yuǎn)謀劃，在交通網(wǎng)、重要樞紐等基礎(chǔ)設(shè)施上要超前布局，要為今后發(fā)展留有充分的余地。

  (四)統(tǒng)籌交通、產(chǎn)業(yè)和空間的發(fā)展，統(tǒng)籌人、業(yè)、錢三個(gè)方面。

  交通、產(chǎn)業(yè)、空間三者中，產(chǎn)業(yè)是基礎(chǔ)，空間是容量，交通是工具。人、業(yè)、錢三方面中，人的發(fā)展和就業(yè)是根本，投資融資是條件。交通的發(fā)展需要科學(xué)、合理地統(tǒng)籌好。

  (五)交通運(yùn)輸發(fā)展中五個(gè)“轉(zhuǎn)變”的新思維：

  一是，區(qū)際干線交通網(wǎng)基本完善后，交通發(fā)展的重點(diǎn)將逐步轉(zhuǎn)向城際間和城市內(nèi)部的交通發(fā)展；二是，貨運(yùn)干線基本完善后，交通發(fā)展的重點(diǎn)將逐步轉(zhuǎn)向旅客運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展；三是，各種交通運(yùn)輸方式自身的網(wǎng)絡(luò)基本完善后，交通發(fā)展的重點(diǎn)將逐步轉(zhuǎn)向交通運(yùn)輸?shù)囊惑w化發(fā)展，一體化的關(guān)鍵之一在樞紐；四是，交通發(fā)展的方式由過去重建設(shè)、輕管理逐步向注重管理、注重軟件建設(shè)、提升交通運(yùn)輸?shù)姆?wù)水平的轉(zhuǎn)變，而不再是一味地搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；五是，強(qiáng)化交通發(fā)展中資源約束的理念，我國的國情是人多地少、交通需求大、瞬時(shí)強(qiáng)度高，交通發(fā)展既要考慮滿足人民群眾的出行需求，同時(shí)又需要始終堅(jiān)持節(jié)能、環(huán)保和宜居等綠色要求，因此，交通資源應(yīng)該多向綠色方式傾斜，如：公共交通、軌道交通、水上運(yùn)輸優(yōu)先以及保障非機(jī)動車、步行的空間需要等。

  (六)交通一體化發(fā)展的新理念。

  一是，突破行政區(qū)劃的分割，跨行政區(qū)劃實(shí)行區(qū)域交通的一體化，包括硬件和軟件兩個(gè)方面，硬件上基礎(chǔ)設(shè)施等交通網(wǎng)絡(luò)硬件建設(shè)的一體化，區(qū)域內(nèi)同類基礎(chǔ)設(shè)施的功能互補(bǔ)、錯位發(fā)展，如：京津冀的港口如何功能互補(bǔ)、合作為主、略有競爭，軟件上運(yùn)輸組織、管理等的一體化，如：聯(lián)程聯(lián)運(yùn)，旅客聯(lián)運(yùn)的聯(lián)票制、貨物聯(lián)運(yùn)的一票制；二是，交通運(yùn)輸規(guī)劃一體化的探索，規(guī)劃全過程的“三規(guī)合一”(交規(guī)、城規(guī)和土規(guī)，即：交通運(yùn)輸規(guī)劃、城市總規(guī)、土地利用規(guī)劃)，或“多規(guī)合一”；三是，多種交通運(yùn)輸方式之間的無縫銜接的一體化；四是，不同運(yùn)輸方之間、通道與樞紐之間信息的采集、分析、交換和發(fā)布的一體化，這是交通一體化實(shí)現(xiàn)的重要基礎(chǔ)。

  (七)探索投資融資的建設(shè)新渠道。

  客觀上，過去多年累積的債務(wù)使再繼續(xù)過去那種貸款建設(shè)的方式已經(jīng)難以為繼，要求我們構(gòu)建多元化資本結(jié)構(gòu)的交通基礎(chǔ)設(shè)施，如：股權(quán)融資；借鑒國際上基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的有益經(jīng)驗(yàn)，探索政府與社會資本結(jié)合的融資發(fā)展模式，如：公司合作伙伴的PPP模式；探索交通設(shè)施建設(shè)和土地綜合開發(fā)結(jié)合的模式等。在PPP模式中，交通行業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施、運(yùn)輸裝備的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、建造企業(yè)都可以調(diào)動自身的資源去參與、投入交通的發(fā)展和建設(shè)，在交通事業(yè)的發(fā)展中獲得自己企業(yè)的權(quán)益、利益和效益。

  (八)探索交通規(guī)劃建設(shè)、運(yùn)營管理的新模式。

  區(qū)域經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化等的發(fā)展，交通網(wǎng)的發(fā)展，在客觀上已經(jīng)超越了行政區(qū)劃的界限，成為了一種跨行業(yè)、跨部門和跨行政區(qū)劃，甚至是跨區(qū)域的行為，很多復(fù)雜的交通問題難以在一個(gè)城市、一個(gè)部門或一個(gè)地區(qū)內(nèi)解決，需要我們在工作中探索建立一種寬泛的跨行業(yè)、跨部門、跨行政區(qū)劃的聯(lián)合工作、綜合協(xié)調(diào)、有機(jī)銜接的機(jī)制，才能有效的做好交通發(fā)展。最近開展的京津冀交通一體化調(diào)研也凸顯了這一問題。

  (九)軌道交通的一體化。軌道交通發(fā)展的“三網(wǎng)融合”或“四網(wǎng)融合”(高鐵或國鐵網(wǎng)、城際鐵路網(wǎng)、市域鐵路網(wǎng)和城市軌道網(wǎng))。每一種軌道方式都有其經(jīng)濟(jì)合理的適用范圍，如：城市由里向外，主城區(qū)20-30公里半徑的范圍內(nèi)以建設(shè)地鐵為主，30-50-80公里的郊區(qū)或衛(wèi)星城范圍內(nèi)以建設(shè)市域鐵路為主，80-100公里、離開市域范圍以建設(shè)城際鐵路或干線鐵路為宜。