水泥行業(yè)大督查：重視淘汰落后和化解過剩產(chǎn)能工作

　　2019年第三季度，經(jīng)中央批準(zhǔn)，由工業(yè)和信息化部、發(fā)展改革委、國家能源局牽頭，會(huì)同12個(gè)部委和7個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)組成10個(gè)聯(lián)合督導(dǎo)組，對(duì)各地淘汰落后和化解過剩產(chǎn)能工作進(jìn)行督查。根據(jù)督查內(nèi)容和要求，7-8月由各地開展全面自查，9月中下旬聯(lián)合督導(dǎo)組進(jìn)行了為期兩周的實(shí)地檢查。

　　一、督查內(nèi)容

　　近年來，國務(wù)院組織的全國督查工作，一直以淘汰落后產(chǎn)能工作為主要內(nèi)容。2017年2月，國務(wù)院多部門(環(huán)境保護(hù)部、發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、質(zhì)檢總局、安全監(jiān)管總局)聯(lián)合啟動(dòng)了水泥玻璃行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能專項(xiàng)督查，對(duì)落后產(chǎn)能環(huán)境污染、不符合國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)水泥、玻璃產(chǎn)品和無生產(chǎn)許可證生產(chǎn)、銷售水泥產(chǎn)品等問題進(jìn)行清理整頓，形成了(《關(guān)于水泥玻璃行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能專項(xiàng)督查情況的通報(bào)》(環(huán)辦環(huán)監(jiān)函〔2017〕1186號(hào)))。

　　2018年，按照中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和《政府工作報(bào)告》有關(guān)部署，工業(yè)和信息化部、國家能源局商淘汰落后產(chǎn)能工作部際協(xié)調(diào)小組成員單位(發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部、應(yīng)急管理部、市場監(jiān)管總局)印發(fā)《淘汰落后產(chǎn)能工作督導(dǎo)檢查方案》(工信部聯(lián)產(chǎn)業(yè)〔2018〕85號(hào))，決定連續(xù)三年對(duì)各地重點(diǎn)行業(yè)淘汰落后工作進(jìn)行督導(dǎo)。2018年5-6月的淘汰落后產(chǎn)能督查工作已形成《2017-2018年淘汰落后產(chǎn)能工作督導(dǎo)檢查有關(guān)情況的通報(bào)》(工信部聯(lián)產(chǎn)業(yè))〔2018〕225號(hào))，列出問題清單。

　　2019年首次將化解過剩產(chǎn)能列入督查內(nèi)容，把淘汰落后和化解過剩產(chǎn)能兩項(xiàng)內(nèi)容合并開展督查工作。針對(duì)鋼鐵、煤炭、電解鋁、水泥、平板玻璃五大產(chǎn)能過剩行業(yè)，重點(diǎn)檢查落后產(chǎn)能是否按時(shí)退出，產(chǎn)能置換政策是否落實(shí)到位。督導(dǎo)檢查除了依據(jù)四法一政策(節(jié)約能源法、環(huán)境保護(hù)法、安全生產(chǎn)法、產(chǎn)品質(zhì)量法等四部法律和國務(wù)院《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》)，以及國家關(guān)于淘汰落后和化解過剩產(chǎn)能的政策法規(guī)外，《暢通舉報(bào)渠道強(qiáng)化落后產(chǎn)能和產(chǎn)能違規(guī)置換查處的通知》(工信廳產(chǎn)業(yè)〔2018〕55號(hào))和《關(guān)于利用綜合標(biāo)準(zhǔn)依法依規(guī)推動(dòng)落后產(chǎn)能退出的指導(dǎo)意見》(工信部聯(lián)產(chǎn)業(yè)〔2017〕30號(hào))兩個(gè)文件是本次督查的新依據(jù)。

　　督查方式是針對(duì)省級(jí)政府查部署、查落實(shí)、查成效、查問題。

　　一是查工作機(jī)制，省級(jí)淘汰落后產(chǎn)能工作協(xié)調(diào)(領(lǐng)導(dǎo))小組統(tǒng)籌部署工作是否有效、發(fā)揮應(yīng)有作用。

　　二是查組織實(shí)施，是否制定工作方案并報(bào)省級(jí)政府同意后實(shí)施、進(jìn)行總結(jié)；牽頭部門是否在網(wǎng)站公告年度落后產(chǎn)能退出企業(yè)名單、設(shè)備(生產(chǎn)線)和產(chǎn)能情況。

　　三是查任務(wù)完成，是否開展能耗、環(huán)保、產(chǎn)品質(zhì)量、安全生產(chǎn)執(zhí)法檢查，對(duì)不達(dá)標(biāo)企業(yè)提出整改要求；公布不達(dá)標(biāo)應(yīng)限期整改的企業(yè)名單，對(duì)經(jīng)整改仍不達(dá)標(biāo)或情節(jié)嚴(yán)重的企業(yè)，責(zé)令依法關(guān)停關(guān)閉；對(duì)排查和舉報(bào)反映的工藝裝備落后的產(chǎn)能實(shí)施淘汰；拆除落后產(chǎn)能生產(chǎn)線，或采取斷電、斷水，拆除動(dòng)力裝置，封存主體設(shè)備等措施實(shí)施淘汰；對(duì)依法關(guān)停關(guān)閉的企業(yè)按規(guī)定注銷生產(chǎn)許可證、安全生產(chǎn)許可證等證照。

　　四是查政策落實(shí)，省級(jí)相關(guān)職能部門是否落實(shí)資金扶持、技術(shù)扶持、差別價(jià)格、差別化信貸、土地資源盤活等政策能耗、環(huán)保、質(zhì)量、安全、技術(shù)等主管部門將未按要求淘汰落后產(chǎn)能的企業(yè)名單，送信用主管部門，將有關(guān)信息納入全國信用信息共享平臺(tái)依法依規(guī)實(shí)施聯(lián)合懲戒和信用約束。

　　五是查問題整改，著重檢查去年相關(guān)問題是否整改落實(shí)到位，對(duì)去年的淘汰落后產(chǎn)能督查結(jié)果回頭看。

　　六是查舉報(bào)機(jī)制，是否整合信訪渠道和政府公共服務(wù)平臺(tái)，設(shè)立統(tǒng)一的淘汰落后產(chǎn)能和產(chǎn)能置換省級(jí)舉報(bào)平臺(tái)，對(duì)收到的舉報(bào)信息按職責(zé)及時(shí)進(jìn)行核查，依法依規(guī)處置。

　　本次督查首次重點(diǎn)檢查了水泥行業(yè)產(chǎn)能置換工作。一是檢查2016年以來投產(chǎn)、備案、取得生產(chǎn)許可證的水泥項(xiàng)目是否開展產(chǎn)能置換，產(chǎn)能置換是否符合規(guī)定，按要求進(jìn)行公示公告，跨省置換是否召開聽證會(huì)；二是產(chǎn)能指標(biāo)是否符合當(dāng)時(shí)適用的《部分產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)產(chǎn)能置換實(shí)施辦法》(工信部產(chǎn)業(yè)〔2015〕127號(hào))或《水泥玻璃行業(yè)產(chǎn)能置換實(shí)施辦法》(工信部原〔2017〕337號(hào))要求，是否在《工業(yè)和信息化部辦公廳國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于嚴(yán)肅產(chǎn)能置換嚴(yán)禁水泥平板玻璃行業(yè)新增產(chǎn)能的通知》(工信廳聯(lián)原〔2018〕57號(hào))要求的水泥平板玻璃生產(chǎn)線清單內(nèi)；三是建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)能置換方案是否得到嚴(yán)格落實(shí)，新建項(xiàng)目是否存在“批小建大”失信行為，用于置換的產(chǎn)能按照要求關(guān)停和拆除。

　　二、問題反饋

　　本次督查分赴內(nèi)蒙古、山西、湖北、山東、云南、貴州、江西、福建、遼寧、浙江、河南、湖南、河北、吉林、江蘇、安徽、廣東、廣西、四川、新疆二十省、區(qū)，根據(jù)檢查內(nèi)容和問題線索，采取重點(diǎn)檢查、隨機(jī)抽查、不打招呼檢查、暗訪等形式，每省抽查4個(gè)及以上縣(市、區(qū))及相關(guān)企業(yè)。此次水泥行業(yè)督查的重點(diǎn)是，2016年以來建設(shè)或確認(rèn)的水泥項(xiàng)目落實(shí)產(chǎn)能置換情況，是否持有產(chǎn)能置換方案的公告、項(xiàng)目備案文件、被置換的產(chǎn)能(設(shè)備)是否如期退出、建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)展情況。2018年執(zhí)行能耗、環(huán)保、質(zhì)量、安全、技術(shù)等法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，依法依規(guī)淘汰落后產(chǎn)能情況；2019年淘汰落后產(chǎn)能工作方案制定情況等。

　　就初步問題反饋來看，以下幾點(diǎn)需要注意。

　　一是嚴(yán)肅產(chǎn)能置換、嚴(yán)禁新增產(chǎn)能。企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)當(dāng)從上至下高度重視化解過剩產(chǎn)能、產(chǎn)能置換等政策。企業(yè)制定上報(bào)的產(chǎn)能置換方案必須經(jīng)得起檢驗(yàn)，建設(shè)項(xiàng)目不得新增產(chǎn)能。從督查遇到的問題來看，有的企業(yè)仍存在“不占便宜就吃虧”的心態(tài)，實(shí)際建設(shè)產(chǎn)能遠(yuǎn)大于批文產(chǎn)能。化解過剩產(chǎn)能、產(chǎn)能置換政策文件較多，更新頻繁，有的集團(tuán)子公司、運(yùn)營區(qū)不熟悉業(yè)務(wù)，自認(rèn)為提交了合規(guī)的產(chǎn)能置換方案，實(shí)際上明顯不符合現(xiàn)行政策，集團(tuán)總部不重視置換方案的制定、審核和批復(fù)過程，產(chǎn)生了“批小建大”新增產(chǎn)能的隱患。造成這些問題的根源主要是部分企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人只重眼前利潤回報(bào)，不重視化解過剩產(chǎn)能的長遠(yuǎn)工作，遏制新增、嚴(yán)防違規(guī)的意志無法貫徹到底，在產(chǎn)能置換把關(guān)上執(zhí)行力太弱；有些企業(yè)、運(yùn)營區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人無視國務(wù)院三令五申“嚴(yán)禁新增產(chǎn)能”，認(rèn)為只要與當(dāng)?shù)卣愫藐P(guān)系萬事大吉，甚至以違規(guī)項(xiàng)目投產(chǎn)來向集團(tuán)總部邀功。產(chǎn)能置換辦法是國家制定的，如企業(yè)上報(bào)的產(chǎn)能置換方案或核定的實(shí)際產(chǎn)能與置換政策不符，應(yīng)當(dāng)盡快整改，或是持有相關(guān)部委認(rèn)可的文件或會(huì)議紀(jì)要，否則匆匆建設(shè)投產(chǎn)必將受到督查嚴(yán)懲。靠著新增產(chǎn)能得來的一絲利潤與違規(guī)項(xiàng)目全國通報(bào)的懲處相比，完全得不償失。

　　二是重視“四法一政策”推動(dòng)落后產(chǎn)能退出。從督查情況來看，隨著科技進(jìn)步和加大投入，水泥熟料生產(chǎn)線已經(jīng)基本符合“四法一政策”，落后工藝較少；本次督查發(fā)現(xiàn)的達(dá)不到“四法一政策”要求的幾乎全部為粉磨站企業(yè)，主要問題是產(chǎn)品質(zhì)量經(jīng)國家監(jiān)督抽查不合格。絕大部分省區(qū)依靠“四法一政策”淘汰水泥熟料生產(chǎn)線已經(jīng)沒有了操作空間，但是淘汰粉磨站的空間依然很大。有的省已經(jīng)制定了嚴(yán)于《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》淘汰直徑3米以下水泥粉磨設(shè)備的工作方案，依靠能耗、環(huán)保、質(zhì)量、安全、技術(shù)等法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)來淘汰更多的粉磨產(chǎn)能，這給水泥粉磨站整合帶來較大機(jī)遇。同時(shí)我們也應(yīng)該清醒的意識(shí)到，“四法一政策”的變更將給水泥行業(yè)發(fā)展帶來深遠(yuǎn)影響。GB 175《通用硅酸鹽水泥》三號(hào)修改單要求2019年10月1日之后不再生產(chǎn)P.C 32.5等級(jí)水泥，小型粉磨站遂改頭換面改換包裝轉(zhuǎn)為生產(chǎn)砌筑水泥。而《砌筑水泥》非強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)，僅為推薦性標(biāo)準(zhǔn)，相當(dāng)于P.C 32.5等級(jí)水泥產(chǎn)品跳出了強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管包圍圈，無形中減少了一個(gè)監(jiān)管門檻。這也給我們一個(gè)警示，推動(dòng)出臺(tái)停止生產(chǎn)P.C 32.5等級(jí)水泥政策的初衷是好的，能夠起到一定的轉(zhuǎn)型升級(jí)作用，但頂層設(shè)計(jì)堵住各方面政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)漏洞也是一大挑戰(zhàn)。

　　三是暢通舉報(bào)渠道維護(hù)行業(yè)利益保障公平競爭。工信廳產(chǎn)業(yè)〔2018〕55號(hào)文件重申暢通舉報(bào)渠道是淘汰落后和產(chǎn)能置換工作制度建設(shè)的重要組成部分，給出了各省、市、區(qū)落后產(chǎn)能和產(chǎn)能置換違規(guī)的舉報(bào)渠道，以及工信部部長信箱和電話。今年督查的問題線索，絕大多數(shù)來源于各方面的舉報(bào)。雖然全國督查行動(dòng)時(shí)間短，無法實(shí)地檢查所有違規(guī)問題，但也起到了較大的威懾作用，維護(hù)了行業(yè)利益和公平競爭的市場環(huán)境。

　　三、協(xié)會(huì)作用

　　協(xié)會(huì)不僅在督查的實(shí)地檢查環(huán)節(jié)發(fā)揮了巨大作用，在本次督查產(chǎn)能置換工作的跨省產(chǎn)能置換聽證會(huì)這一重要環(huán)節(jié)，也持續(xù)發(fā)揮作用。工信廳聯(lián)原〔2018〕57號(hào)文件要求“對(duì)跨省開展產(chǎn)能置換的，公示前應(yīng)由項(xiàng)目建設(shè)地省級(jí)主管部門委托全國性的行業(yè)組織或中介機(jī)構(gòu)召開聽證會(huì)”，文件印發(fā)后中國水泥協(xié)會(huì)即刻形成了聽證會(huì)規(guī)程和《關(guān)于水泥產(chǎn)能置換方案聽證程序?qū)嵤┺k法》(中水協(xié)字[2018]100號(hào))等文件，共組織召開和主持了四次聽證會(huì)，切實(shí)做到了堅(jiān)決依法依規(guī)從嚴(yán)審核項(xiàng)目產(chǎn)能置換方案，防止弄虛作假，消除新增產(chǎn)能隱患。在接受委托組織召開聽證會(huì)的前期，中國水泥協(xié)會(huì)做了大量的會(huì)前調(diào)研和協(xié)調(diào)工作，說服一些企業(yè)取消跨省置換方案，轉(zhuǎn)為省內(nèi)置換，或是加大省內(nèi)置換比例，緩解區(qū)域產(chǎn)能過剩矛盾，消除新建項(xiàng)目對(duì)周邊企業(yè)研判市場造成的恐慌。考慮到有些在建項(xiàng)目已經(jīng)工業(yè)和信息化部、發(fā)展改革委聯(lián)合公告、認(rèn)定或明確由地方視情處理，有的回轉(zhuǎn)窯已經(jīng)建成這些歷史遺留問題，協(xié)會(huì)說服企業(yè)根據(jù)實(shí)際產(chǎn)能加大置換比例，共同維系來之不易的市場穩(wěn)定?，F(xiàn)在行業(yè)效益好了，更不能忽視違規(guī)企業(yè)綁架地方政府，擠壓合規(guī)企業(yè)生存空間，加劇區(qū)域產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的矛盾、違規(guī)習(xí)慣化等傾向性、苗頭性問題。

　　打鐵還需自身硬，律人先律己。唯有各方面統(tǒng)一共識(shí)加大執(zhí)行力度才能達(dá)到淘汰落后和化解過剩產(chǎn)能之目的。大企業(yè)集團(tuán)繼續(xù)加強(qiáng)引領(lǐng)示范作用，才能共同鞏固水泥行業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的成果。