專家：如何治理中國式產(chǎn)能過剩

　　隨著中國經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)，治理過剩產(chǎn)能已從過去簡單的數(shù)量增減、轉(zhuǎn)移和創(chuàng)造需求，轉(zhuǎn)變到提質(zhì)增效、技術(shù)進(jìn)步和勞動(dòng)生產(chǎn)率提高上來。

　　20世紀(jì)90年代末至今，我國已有四次較為嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩，而且程度一次比一次嚴(yán)重，可謂“屢犯屢治，屢治屢犯”的痼疾，是中國經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)增長方式下典型的“舊常態(tài)”特征之一。當(dāng)前，中國正逐漸告別以高增長、高投資、高出口、高污染和高能耗為特征的“舊常態(tài)”，開始步入速度換擋、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動(dòng)力轉(zhuǎn)換的“新常態(tài)”，正由高速發(fā)展轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，發(fā)展的體制機(jī)制、國際經(jīng)濟(jì)和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)環(huán)境正在發(fā)生深刻變化。如何主動(dòng)適應(yīng)新常態(tài)，對(duì)癥下藥，標(biāo)本兼治，逐步化解過剩產(chǎn)能和構(gòu)建長效治理機(jī)制，是新時(shí)期深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要方面。

　　90年代以來中國的四次產(chǎn)能過剩

　　第一次集中治理產(chǎn)能過剩是1998~2000年。這次治理產(chǎn)能過剩的背景是1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)后，中國經(jīng)濟(jì)內(nèi)外需均較為低迷，國內(nèi)出現(xiàn)通貨緊縮，有些行業(yè)開工率降至35%~45%，大量企業(yè)出現(xiàn)經(jīng)營虧損，產(chǎn)品積壓嚴(yán)重。這一時(shí)期化解過剩產(chǎn)能的主要措施包括限產(chǎn)壓庫、限制投資，同時(shí)大力淘汰有關(guān)行業(yè)過剩產(chǎn)能，如對(duì)紡織業(yè)限產(chǎn)壓錠，對(duì)煤炭、冶金等部門“小廠小礦”強(qiáng)制關(guān)停等。

　　第二次集中治理是2003~2006年。在此期間，中國經(jīng)濟(jì)內(nèi)外需增長強(qiáng)勁，一些部門投資過熱，通貨膨脹壓力加大。這次治理突出了對(duì)鋼鐵、電解鋁、水泥三部門的調(diào)控，采用供地、融資、核準(zhǔn)、行政檢查（這方面的知名案例是著名的“鐵本”事件，國務(wù)院對(duì)違規(guī)上馬的江蘇常州鐵本集團(tuán)涉及的一干當(dāng)事人做出嚴(yán)肅處理）等手段限制這些行業(yè)投資。

　　第三次集中治理是2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)以來到2013年。2008年下半年，受國際金融危機(jī)爆發(fā)影響，中國經(jīng)濟(jì)增速急劇下滑，產(chǎn)能過剩迅速顯現(xiàn)。在這一背景下，國家出臺(tái)了一攬子經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，包括新增4萬億元投資，以及十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃等，力圖從供給和需求同時(shí)發(fā)力化解過剩產(chǎn)能。經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃一方面有效擴(kuò)大了需求，有力促進(jìn)了中國經(jīng)濟(jì)回升；另一方面短期內(nèi)投資的迅速擴(kuò)張，也不可避免地加劇了產(chǎn)能過剩。2009年9月，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》，強(qiáng)調(diào)部分行業(yè)產(chǎn)能過剩需引起高度重視。

　　第四次集中治理為2013年10月至今。2013年10月，國務(wù)院再次下發(fā)《關(guān)于化解產(chǎn)能過剩矛盾的指導(dǎo)意見》，特別是2015年末召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，將去產(chǎn)能列為“三去一降一補(bǔ)”的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革五大任務(wù)之首。隨后2016年初，國務(wù)院確定了鋼鐵、煤炭兩個(gè)重點(diǎn)去產(chǎn)能行業(yè)，先后印發(fā)《關(guān)于煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》和《關(guān)于鋼鐵行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》，提出了未來5年煤炭行業(yè)減少10億噸產(chǎn)能，鋼鐵行業(yè)淘汰1億~1.5億噸產(chǎn)能的總目標(biāo)。

　　中國式產(chǎn)能過剩的治理對(duì)策

　　關(guān)于中國式產(chǎn)能過剩癥結(jié)的種種分析，投資回報(bào)軟約束也好，要素價(jià)格、稅收激勵(lì)不當(dāng)也罷，甚至包括產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型不及時(shí)在內(nèi)，歸結(jié)到一個(gè)基本點(diǎn)，就是政府和市場(chǎng)關(guān)系的失衡。隨著中國經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)，治理過剩產(chǎn)能已從過去簡單的數(shù)量增減、轉(zhuǎn)移和創(chuàng)造需求，轉(zhuǎn)變到提質(zhì)增效、技術(shù)進(jìn)步和勞動(dòng)生產(chǎn)率提高上來。

　　在這一背景下，治理產(chǎn)能過剩風(fēng)險(xiǎn)的總體思路，也要圍繞黨的十九大指出的貫徹新發(fā)展理念、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的總體目標(biāo)，以市場(chǎng)化為導(dǎo)向，圍繞讓市場(chǎng)出清機(jī)制如何更好地發(fā)揮作用展開；政府的作用，也要相應(yīng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)的市場(chǎng)環(huán)境和市場(chǎng)秩序，退出微觀領(lǐng)域的過度干預(yù)。正如黨的十九大所指出的，經(jīng)濟(jì)體制改革要以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)有效激勵(lì)、要素自由流動(dòng)、價(jià)格反應(yīng)靈活、競爭公平有序、企業(yè)優(yōu)勝劣汰。按照這一改革方向，未來一個(gè)時(shí)期治理產(chǎn)能過剩在體制機(jī)制上的改革重點(diǎn)是：

　　搞對(duì)價(jià)格。以市場(chǎng)供求為基礎(chǔ)，正確、靈活反映資源稀缺性的價(jià)格形成機(jī)制，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的基礎(chǔ)。如果市場(chǎng)有效，量上的扭曲（產(chǎn)能過剩）和價(jià)上的扭曲實(shí)際是同一問題的兩面。盡管產(chǎn)能過剩行業(yè)的產(chǎn)品價(jià)格早已放開（PPI持續(xù)下跌就是明證），但形成產(chǎn)能的土地、能源、資金以及稅費(fèi)等要素價(jià)格仍受到不同程度管制，需要加快改革。

　　轉(zhuǎn)變職能。價(jià)格等市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源配置發(fā)揮決定性作用的前提，是政府更好地發(fā)揮作用。為此政府職能要從直接的資源配置，轉(zhuǎn)向?yàn)槭袌?chǎng)競爭機(jī)制發(fā)揮作用創(chuàng)造良好環(huán)境。

　　鼓勵(lì)創(chuàng)新。創(chuàng)新是從根本上提升供給質(zhì)量和產(chǎn)能競爭力的關(guān)鍵。

　　政策轉(zhuǎn)型。產(chǎn)業(yè)政策功能定位，應(yīng)從選擇性向功能型轉(zhuǎn)變，即產(chǎn)業(yè)政策不再或不僅是政府選擇產(chǎn)業(yè)優(yōu)先重點(diǎn)，而是給市場(chǎng)試錯(cuò)創(chuàng)造一個(gè)公平競爭、容忍失敗的良好環(huán)境，讓優(yōu)先發(fā)展的產(chǎn)業(yè)在市場(chǎng)創(chuàng)新和競爭中被自發(fā)地“選擇”出來。

　　激活市場(chǎng)。當(dāng)前不同行業(yè)、企業(yè)市場(chǎng)競爭標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境約束標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，準(zhǔn)入上有嚴(yán)有松，門檻有高有低，稅費(fèi)優(yōu)惠有多有少，招商引資措施五花八門，必然造成市場(chǎng)不公平競爭從而喪失市場(chǎng)活力。

　　強(qiáng)化約束。環(huán)保成本不完全，是產(chǎn)能過剩的重要因素，也是構(gòu)建防范產(chǎn)能過剩風(fēng)險(xiǎn)長效機(jī)制以及構(gòu)建綠色低碳循環(huán)發(fā)展的現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重點(diǎn)。

　　金融創(chuàng)新。去產(chǎn)能和去杠桿是一枚硬幣的兩面。從當(dāng)前看，無論是大的體制機(jī)制環(huán)境，還是金融市場(chǎng)本身，市場(chǎng)化程度都有了顯著提升，去產(chǎn)能過程中的債務(wù)處置，更有條件在市場(chǎng)化、法治化的軌道上進(jìn)行。

　　鼓勵(lì)“走出去”。本輪去產(chǎn)能外部環(huán)境的一個(gè)巨大變化，就是經(jīng)濟(jì)金融全球化的深入發(fā)展，創(chuàng)新對(duì)外投資方式，促進(jìn)國際產(chǎn)能合作，形成面向全球的貿(mào)易投資生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)成為必然。

　　最后需要指出的是，以上所列健全市場(chǎng)化治理產(chǎn)能過剩的種種要義，要能夠得到有效實(shí)施，還需要一個(gè)正確的宏觀政策環(huán)境。如果貨幣及債務(wù)增長這個(gè)總閘門管不住，過剩產(chǎn)能就會(huì)因缺乏必要的壓力難以去化；即使在行政高壓下暫時(shí)去了產(chǎn)能，也會(huì)因供求關(guān)系及價(jià)格變化起死回生，重新陷入產(chǎn)能過剩。從這個(gè)意義上說，本輪去產(chǎn)能的效果能否持續(xù)，還取決于今后一個(gè)時(shí)期宏觀政策能否保持定力，貨幣政策和宏觀審慎的雙支柱調(diào)控框架能否健全，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革而非擴(kuò)大需求作為政策主線的方向能否堅(jiān)持。