環(huán)評(píng)審批文件是不是排污許可證必要條件？

　　2017年和2018年全國已完成火電、造紙等24個(gè)行業(yè)的排污許可證核發(fā)任務(wù)，今年應(yīng)核發(fā)21個(gè)行業(yè)，明年將完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發(fā)工作。排污許可證核發(fā)時(shí)間緊、任務(wù)重、企業(yè)多、情況復(fù)雜。在目前“放管服”的環(huán)境下，對(duì)環(huán)評(píng)審批文件是否作為排污許可證核發(fā)條件有較大爭議。筆者結(jié)合目前法律法規(guī)和工作實(shí)際，認(rèn)為環(huán)評(píng)審批文件應(yīng)作為排污許可證核發(fā)條件。

　　1 排污許可證是個(gè)什么“證”？

　　根據(jù)《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》（國辦發(fā)〔2016〕81號(hào)），排污許可證是企事業(yè)單位在生產(chǎn)運(yùn)營期接受環(huán)境監(jiān)管和生態(tài)環(huán)境部門實(shí)施監(jiān)管的主要法律文書。企事業(yè)單位依法申領(lǐng)排污許可證，按證排污，自證守法。生態(tài)環(huán)境部門基于企事業(yè)單位守法承諾，依法發(fā)放排污許可證，依證強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，對(duì)違法排污行為實(shí)施嚴(yán)厲打擊。

　　由此得出，排污許可證是排污單位的“身份證”，是載明排污單位對(duì)污染物排放及控制有關(guān)環(huán)保義務(wù)的法律文書，是對(duì)排污單位排污行為的約束，排污單位必須承擔(dān)按證排污的責(zé)任。排污單位只要按證排污就不應(yīng)受到生態(tài)環(huán)境部門的懲處。

　　2 環(huán)評(píng)審批文件作為核發(fā)條件的法律依據(jù)是什么？

　　根據(jù)《排污許可管理辦法（試行）》第二十六條，“建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批文號(hào)”是排污單位應(yīng)當(dāng)提交的申請材料之一。根據(jù)該《辦法》第二十九條，“依法取得建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批意見”是生態(tài)環(huán)境部門核發(fā)條件之一。

　　3 沒有環(huán)評(píng)文件能不能申領(lǐng)排污許可證？

　　未取得環(huán)評(píng)審批可以申領(lǐng)排污許可證。根據(jù)《排污許可管理辦法（試行）》第六十一條，對(duì)在2017年11月6日前已經(jīng)投產(chǎn)、運(yùn)營的排污單位，新建、改建、擴(kuò)建建設(shè)項(xiàng)目未依法取得建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批意見（即“未批投產(chǎn)”），排污單位承諾改正并提出改正方案的，環(huán)境保護(hù)主管部門可以向其核發(fā)排污許可證，并在排污許可證中記載其存在的問題，規(guī)定其承諾改正內(nèi)容和承諾改正期限（改正期限為三至六個(gè)月、最長不超過一年）。

　　4 環(huán)評(píng)審批文件能否不作為排污許可證核發(fā)條件？

　　首先，“未批投產(chǎn)”是不是違法行為？

　　根據(jù)全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)于2007年3月21日作出的《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理有關(guān)法律適用問題的答復(fù)意見》（法工委復(fù)〔2007〕2號(hào)），關(guān)于建設(shè)單位未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件卻已建成建設(shè)項(xiàng)目（即“未批先建”），同時(shí)該建設(shè)項(xiàng)目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者經(jīng)驗(yàn)收不合格，主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的（即“未驗(yàn)投產(chǎn)”），應(yīng)當(dāng)分別依照《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》的規(guī)定作出相應(yīng)處罰。將“未批投產(chǎn)”分為“未批先建”和“未驗(yàn)投產(chǎn)”兩種行為。

　　按照原環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》（環(huán)政法函〔2018〕31號(hào)），“未批先建”違法行為自建設(shè)行為終了之日起二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)遵守《行政處罰法》第二十九條的規(guī)定，不予行政處罰。同時(shí)還規(guī)定：建設(shè)項(xiàng)目違反環(huán)保設(shè)施“三同時(shí)”驗(yàn)收制度投入生產(chǎn)或者使用期間，由于違反環(huán)保設(shè)施“三同時(shí)”驗(yàn)收制度的違法行為一直處于連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)，因此，對(duì)違反環(huán)保設(shè)施“三同時(shí)”驗(yàn)收制度的處罰，不受“未批先建”行政處罰追溯期限的影響。

　　因此，即使“未批先建”違法行為已超過二年行政處罰追溯期限，“未驗(yàn)投產(chǎn)”仍是應(yīng)受到懲處的環(huán)境違法行為?！杜盼墼S可管理辦法（試行）》第六十一條也規(guī)定了對(duì)“未批投產(chǎn)”的懲處措施，由核發(fā)的生態(tài)環(huán)境部門依據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二十三條，責(zé)令限期改正，并處罰款。

　　其次，未取得環(huán)評(píng)審批文件投入生產(chǎn)違法行為的懲處措施是什么？

　　根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第三十一條，建設(shè)單位未依法報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書、報(bào)告表，擅自開工建設(shè)的，由縣級(jí)以上生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令停止建設(shè)，根據(jù)違法情節(jié)和危害后果，處建設(shè)項(xiàng)目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀；對(duì)建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分。建設(shè)單位未依法備案建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表的，由縣級(jí)以上生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令備案，處五萬元以下的罰款。

　　根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二十三條，需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格，建設(shè)項(xiàng)目即投入生產(chǎn)或者使用，由縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令限期改正，處20萬元以上100萬元以下的罰款；逾期不改正的，處100萬元以上200萬元以下的罰款；對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員，處5萬元以上20萬元以下的罰款；造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，或者報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令關(guān)閉。

　　再次，能不能給存在“未批投產(chǎn)”違法行為的排污單位直接核發(fā)排污許可證？

　　根據(jù)上述分析，對(duì)“未批投產(chǎn)”除依法處罰外，還應(yīng)責(zé)令限期改正、停產(chǎn)生產(chǎn)。同時(shí)，沒有環(huán)評(píng)手續(xù)是“散亂污”企業(yè)的標(biāo)志之一，對(duì)沒有環(huán)評(píng)手續(xù)的“散亂污”企業(yè)還應(yīng)依法取締。

　　因此，對(duì)存在“未批投產(chǎn)”違法行為的排污單位，生態(tài)環(huán)境部門不能一方面核發(fā)排污許可證，另一方面予以責(zé)令停產(chǎn)，甚至關(guān)閉，讓排污許可與其他環(huán)保制度成為“兩張皮”，讓企業(yè)無所適從。在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》沒有做出重大修訂前，筆者認(rèn)為，環(huán)評(píng)審批文件還應(yīng)作為排污許可證核發(fā)條件。