環(huán)保部解讀“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案

　　國(guó)務(wù)院近日印發(fā)《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》(以下簡(jiǎn)稱《方案》)，提出了50條政策措施，并確定了“十二五”各地區(qū)化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放總量控制目標(biāo)。針對(duì)4項(xiàng)污染物國(guó)家均預(yù)留部分指標(biāo)，預(yù)留指標(biāo)主要用途是什么？預(yù)留指標(biāo)量是如何進(jìn)行測(cè)算的？如何用于主要污染物排放權(quán)有償分配和交易試點(diǎn)工作？記者日前走訪了環(huán)境保護(hù)部總量司和中國(guó)環(huán)境規(guī)劃院相關(guān)負(fù)責(zé)人。

　　預(yù)留指標(biāo)主要用于排污權(quán)有償交易試點(diǎn)

　　環(huán)境保護(hù)部總量司副司長(zhǎng)劉炳江日前在接受記者專訪時(shí)介紹說(shuō)，“十二五”期間，針對(duì)4項(xiàng)污染物國(guó)家均預(yù)留部分指標(biāo)，主要用于污染物排放權(quán)有償分配和交易試點(diǎn)工作與國(guó)家戰(zhàn)略性重大項(xiàng)目及國(guó)家重大科技示范項(xiàng)目。

　　4項(xiàng)污染物預(yù)留指標(biāo)量是如何測(cè)算的？如何做到科學(xué)合理？劉炳江介紹說(shuō)，首先對(duì)推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易中市場(chǎng)失靈問(wèn)題進(jìn)行了充分考慮，市場(chǎng)失效后，極有可能引發(fā)排污權(quán)交易價(jià)格的過(guò)高過(guò)低，此時(shí)，國(guó)家將拿出部分預(yù)留指標(biāo)用于調(diào)節(jié)市場(chǎng)價(jià)格。與此同時(shí)，預(yù)留指標(biāo)中也充分考慮了“十二五”時(shí)期國(guó)家可能上馬的一些國(guó)家性重大項(xiàng)目和國(guó)家重大科技示范項(xiàng)目，這些項(xiàng)目產(chǎn)生的總量指標(biāo)需要由國(guó)家進(jìn)行平衡考慮，國(guó)家在制定方案時(shí)充分考慮了這個(gè)問(wèn)題。

　　“十一五”期間，國(guó)家在部分省、市開(kāi)展了試點(diǎn)工作，先后將江蘇、浙江、天津、湖北、湖南、內(nèi)蒙古、山西、重慶、陜西、河北10個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)列為國(guó)家排污權(quán)交易試點(diǎn)省份。另外，廣東、山東、遼寧、黑龍江等10多個(gè)省也在省內(nèi)積極地探索嘗試。通過(guò)先期試點(diǎn)，這項(xiàng)制度取得了積極進(jìn)展，各地區(qū)配合總量減排工作出臺(tái)了系列地方法規(guī)政策文件，部分地區(qū)已全面開(kāi)征排污權(quán)有償使用費(fèi)，并進(jìn)行了多筆排污權(quán)交易，盤活了總量指標(biāo)，節(jié)省了減排成本。

　　中國(guó)環(huán)境規(guī)劃院水環(huán)境規(guī)劃部高級(jí)工程師吳悅穎在接受記者采訪時(shí)介紹說(shuō)，排污權(quán)有償分配體現(xiàn)了環(huán)境資源的有價(jià)性?！笆晃濉睍r(shí)期，在試點(diǎn)地區(qū)，新建項(xiàng)目要獲得排放總量，必須通過(guò)有償?shù)姆绞将@取，指標(biāo)來(lái)源主要是淘汰技術(shù)落后的現(xiàn)有企業(yè)，側(cè)面上促進(jìn)了地方上“以新代老”，提高生產(chǎn)技術(shù)水平及污染治理水平，盤活總量指標(biāo)。而企業(yè)獲取的排放指標(biāo)如果在生產(chǎn)過(guò)程中有所富余，可以參與交易，體現(xiàn)了排放指標(biāo)的靈活性，在一定區(qū)域內(nèi)對(duì)排放指標(biāo)資源進(jìn)行了合理配置，節(jié)省了減排成本，對(duì)地方完成污染減排任務(wù)及環(huán)境質(zhì)量改善任務(wù)有推動(dòng)作用。

　　毫無(wú)疑問(wèn)，排污權(quán)交易制度的實(shí)質(zhì)是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制將外部性問(wèn)題內(nèi)部化，將污染治理和企業(yè)收益聯(lián)系起來(lái)，形成有效的激勵(lì)約束機(jī)制，通過(guò)激勵(lì)作用使得有能力降低污染的企業(yè)發(fā)揮自己的比較優(yōu)勢(shì)，達(dá)到激勵(lì)企業(yè)降低排污量的目的，并降低社會(huì)總的排污水平。

　　排污權(quán)交易規(guī)范政策有望近期出臺(tái)

　　排污權(quán)交易是一種特殊的市場(chǎng)行為，既要滿足經(jīng)濟(jì)效率的目標(biāo)，又要滿足政策目標(biāo)，以達(dá)到一定的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。毫無(wú)疑問(wèn)，排污權(quán)交易的市場(chǎng)規(guī)則既應(yīng)該包括常規(guī)的市場(chǎng)規(guī)則，用于維護(hù)市場(chǎng)的公平性和競(jìng)爭(zhēng)性等目的，同時(shí)也應(yīng)包括專門的交易規(guī)則，這是為保證環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)而設(shè)定的。

　　專家向記者介紹說(shuō)，目前，由于各試點(diǎn)地區(qū)排污權(quán)交易處于初步探索階段，工作目的、方法和內(nèi)容相差較大，交易形式“五花八門”，排污權(quán)交易指標(biāo)的單位額度和交易量也參差不齊。面臨的問(wèn)題主要體現(xiàn)在:排污權(quán)有償取得認(rèn)識(shí)程度不高；法律法規(guī)滯后，操作依據(jù)不充分；排污權(quán)交易市場(chǎng)尚未形成；排污權(quán)交易價(jià)格機(jī)制沒(méi)有建立等方面。

　　為有效指導(dǎo)和規(guī)范地方排污權(quán)有償使用與排污權(quán)交易試點(diǎn)工作，促進(jìn)污染減排長(zhǎng)效機(jī)制的建立，環(huán)境保護(hù)部與財(cái)政部聯(lián)合啟動(dòng)了《關(guān)于開(kāi)展排污權(quán)有償使用與排污交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》)。劉炳江介紹說(shuō)，目前《指導(dǎo)意見(jiàn)》最終稿已經(jīng)上報(bào)至國(guó)務(wù)院，將適時(shí)下發(fā)?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》對(duì)總量指標(biāo)的分配、來(lái)源、交易途徑、方式、保障能力建設(shè)等作出了具體規(guī)定。

　　應(yīng)該說(shuō)，從國(guó)家層面來(lái)講，這是排污權(quán)交易政策的破冰之旅。盡管我國(guó)排污權(quán)交易的試點(diǎn)已進(jìn)行了數(shù)年，但至今還沒(méi)有制定出全國(guó)統(tǒng)一的關(guān)于排污權(quán)交易的法規(guī)。國(guó)家現(xiàn)行的《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等雖已提到了排污總量控制及排污許可證制度，但尚無(wú)相配套的排污權(quán)交易制度。各地方根據(jù)當(dāng)?shù)貤l件分別制定了一些區(qū)域性的排污權(quán)交易條例，但這些條例都是地方性法規(guī)。如《上海市環(huán)境保護(hù)條例》中提到了可以進(jìn)行排污指標(biāo)的有償轉(zhuǎn)讓但無(wú)具體的操作規(guī)范。另外，對(duì)排污權(quán)交易的監(jiān)督、執(zhí)法也是一個(gè)相當(dāng)突出的問(wèn)題。例如，我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)企業(yè)的罰責(zé)過(guò)低，使某些企業(yè)寧愿受罰也不愿購(gòu)買排污權(quán)并治理污染源，這就使得排污權(quán)交易受到相當(dāng)大程度的阻礙。

　　明晰產(chǎn)權(quán)歸屬是解決排污權(quán)交易中制度瓶頸的關(guān)鍵措施。參考國(guó)外和我國(guó)試點(diǎn)城市的經(jīng)驗(yàn)，必須根據(jù)我國(guó)特有和不斷變化的立法和司法要求，創(chuàng)新一系列法律條件，為排污權(quán)交易的推行奠定法律基礎(chǔ)。諸如包括從法律上確認(rèn)排污權(quán)、保障排污權(quán)的市場(chǎng)主體、規(guī)定排污權(quán)的市場(chǎng)規(guī)則和管理機(jī)構(gòu)等。

　　劉炳江表示，“十二五”期間，國(guó)家將繼續(xù)積極穩(wěn)妥地推進(jìn)這項(xiàng)制度，作為減排的一項(xiàng)重要經(jīng)濟(jì)政策，形成適合我國(guó)國(guó)情的、分級(jí)管理的排污權(quán)有償使用和交易制度，在全國(guó)逐步推行。

　　排污權(quán)可能實(shí)現(xiàn)跨省交易

　　鑒于污染物的關(guān)聯(lián)性和區(qū)域性的特點(diǎn)，由試點(diǎn)到在全國(guó)范圍內(nèi)全面推行排污權(quán)交易成為大勢(shì)所趨。據(jù)了解，預(yù)留指標(biāo)量主要是依據(jù)“十二五”期間在國(guó)家層面上可能開(kāi)展跨省排污權(quán)交易的需求進(jìn)行測(cè)算的結(jié)果。

　　我國(guó)地域遼闊，自然條件復(fù)雜，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不等，如果采用“一刀切”的排污權(quán)交易制度，不僅管理成本巨大，而且效果也會(huì)打折。由于不同地區(qū)地形地貌、氣象背景、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和管理水平差異較大，在這種情況下開(kāi)展的排污權(quán)交易試點(diǎn)工作如何在全國(guó)推進(jìn)？劉炳江表示，在全國(guó)推進(jìn)排污權(quán)交易涉及范圍廣，要采取慎重推進(jìn)的態(tài)度。要看政策配套是否到位、監(jiān)管水平是否到位、市場(chǎng)培育程度如何以及各地排污權(quán)交易機(jī)構(gòu)體系建立的情況、企業(yè)購(gòu)買的活躍程度等。