力爭上游？中國低碳地區(qū)試點的邏輯

　　減少溫室氣體排放、應(yīng)對氣候變化目前已經(jīng)成為了全人類的共同挑戰(zhàn)。

　　在全球范圍內(nèi)開展溫室氣體減排，更多意義上成為了一項如何進(jìn)行責(zé)任和成本分擔(dān)的活動。所以，不同的國家和地區(qū)之間（無論是發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家之間，還是發(fā)達(dá)國家或發(fā)展中國家內(nèi)部），溫室氣體減排很容易演變成一項責(zé)任權(quán)利糾纏不清、互相推諉和指責(zé)的游戲，這也正是當(dāng)前國際氣候談判陷入僵局而停滯難前的根本原因之一。

　　中國在國際氣候談判中的態(tài)度似乎也不例外，一開始它的行為更多是基于一種應(yīng)對國際壓力的需要，由于中國在全球溫室氣體排放中舉足輕重的地位，促使它不得不向國際社會有所承諾和交待。后來中國逐漸認(rèn)識到應(yīng)對氣候變化和減少溫室氣體排放可以在某些方面符合其國內(nèi)利益的需要（如有利于加快其經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變），中國在一定程度上提高了行動的決心和積極性。

　　然而，從中國國內(nèi)的地區(qū)（省份和城市）來看，我們卻見到了一些很有意思的不同現(xiàn)象。當(dāng)前，可以說中國的絕大多數(shù)地區(qū)正經(jīng)歷著一場所謂“低碳發(fā)展”的熱潮。許多國內(nèi)的省份和城市都要爭當(dāng)“低碳省份”或“低碳城市”，在它們的未來發(fā)展規(guī)劃（如五年發(fā)展規(guī)劃）中，“低碳綠色”已經(jīng)成為了必不可少的目標(biāo)之一 。

　　在國家的層面，一方面“十二五規(guī)劃綱要（2011年~2015年）” 中已經(jīng)將二氧化碳排放強(qiáng)度（即單位國內(nèi)生產(chǎn)總值的二氧化碳排放）列入了中國經(jīng)濟(jì)社會未來發(fā)展的約束性指標(biāo)之一 ，并對各級地方進(jìn)行層層分解與考核；

　　另一方面，國家發(fā)改委在2010年7月選擇了廣東、天津等13個地區(qū)開展低碳試點工作 ，明確支持各地進(jìn)行低碳發(fā)展的探索和嘗試。2012年11月，國家發(fā)改委又開展了第二批地區(qū)低碳試點，選擇了北京、海南、上海、海南等29個省市來繼續(xù)推進(jìn)低碳地區(qū)試點的工作。

　　目前，中國已確定了6個低碳省區(qū)試點和36個低碳城市試點，除湖南、寧夏、西藏和青海三省以外，每個省份都至少有一個低碳試點城市。應(yīng)當(dāng)說，中國的低碳地區(qū)試點正處于熱熱鬧鬧的狀態(tài)中。

　　如何來理解中國在應(yīng)對氣候變化上似乎是“外冷內(nèi)熱”的現(xiàn)象呢？

　　相對于國際氣候談判中各個國家推卸責(zé)任和搭便車（race to the bottom）的心態(tài)，為什么中國的各個地區(qū)會在低碳試點發(fā)展上呈現(xiàn)出爭先恐后、力爭上游（race to the top）的行為呢？

　　筆者旨在分析上述中國低碳地區(qū)試點現(xiàn)象背后的邏輯，即中國地區(qū)低碳試點的事實是什么？為什么會這樣？它可能產(chǎn)生怎樣的結(jié)果？以及對國際氣候談判的啟示。

　　中國的低碳試點地區(qū)都做了什么？

　　以下對于各低碳地區(qū)的情況描述，一方面來自政府部門的官方文件，例如國家發(fā)改委和各低碳試點地區(qū)頒布的相關(guān)文件，尤其是各地區(qū)的“低碳試點工作實施方案”，另一方面來自實地的調(diào)研和考察。

　　綜合來看，目前低碳試點地區(qū)主要開展了以下幾項工作 ：一是編制“低碳發(fā)展規(guī)劃”或制定“低碳試點工作實施方案”，在發(fā)展規(guī)劃或?qū)嵤┓桨钢?，各地大都明確地提出了本地區(qū)開展低碳試點工作的指導(dǎo)思想、基本原則、主要目標(biāo)、重點任務(wù)和具體措施，為進(jìn)一步推動低碳試點工作的開展制定了藍(lán)圖。

　　二是建立推進(jìn)低碳試點工作的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。由于低碳發(fā)展涉及一個地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的方方面面，也牽涉到許多相關(guān)的政府職能部門，在中國政府主導(dǎo)的模式下，必須要有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)來組織協(xié)調(diào)不同政府部門和各個低碳發(fā)展領(lǐng)域的工作。目前低碳試點地區(qū)都成立了相應(yīng)的“低碳試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，它由試點地區(qū)的主要領(lǐng)導(dǎo)（一般是副省長或者副市長，也有省長或市長）來擔(dān)任組長，小組成員則是與低碳發(fā)展相關(guān)職能部門的領(lǐng)導(dǎo)（例如工信委的主任、農(nóng)業(yè)局的局長等）。

　　“低碳試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組”的主要職能通常是“統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)地區(qū)低碳試點工作，協(xié)調(diào)解決低碳試點工作中的重大問題，審議有關(guān)重大事項，明確各有關(guān)部門的工作職責(zé)”。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)一個辦公室，來負(fù)責(zé)地區(qū)低碳發(fā)展的日常工作。

　　通常情況下，由于地方發(fā)改委作為地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的綜合協(xié)調(diào)部門，多由其負(fù)責(zé)推進(jìn)和協(xié)調(diào)低碳發(fā)展方面的許多工作，因此“地區(qū)低碳試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”就會設(shè)立在發(fā)改委內(nèi)部。由此形成了一個以“領(lǐng)導(dǎo)小組”進(jìn)行重大決策、發(fā)改委部門和領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室在其他部門配合下，負(fù)責(zé)實施推動低碳試點工作的組織架構(gòu)。

　　三是推進(jìn)工業(yè)、建筑、交通、林業(yè)等重點領(lǐng)域的節(jié)能減排。在工業(yè)領(lǐng)域推行淘汰落后產(chǎn)能 、實施節(jié)能工程等行動。在建筑領(lǐng)域采取完善綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)、推行建筑能效標(biāo)識、開展建筑節(jié)能合同能源管理、實施“建筑節(jié)能改造工程”等措施。例如廈門市對舊建筑在分類管理的基礎(chǔ)上推行合同能源管理試點，對建筑的照明、空調(diào)、電梯等系統(tǒng)進(jìn)行節(jié)能改造。

　　在交通領(lǐng)域，許多低碳試點地區(qū)采取了優(yōu)先發(fā)展城市公共交通，在公交、出租和公務(wù)等領(lǐng)域推廣使用新能源汽車，嚴(yán)格執(zhí)行乘用車和輕型商用車燃料消耗量限值標(biāo)準(zhǔn)等政策。四是建立溫室氣體排放統(tǒng)計、核算、考核體系，進(jìn)行碳交易試點，加強(qiáng)相關(guān)機(jī)構(gòu)和人員的能力建設(shè)。試點地區(qū)均試圖建立和完善溫室氣體排放統(tǒng)計和監(jiān)測體系，加強(qiáng)相關(guān)機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)和人員保障。

　　例如陜西省提出要按期完成2005年省級溫室氣體排放清單編制，并力求在二氧化碳監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方面取得突破，為全國探索低碳發(fā)展的經(jīng)驗 。此外，在上述低碳試點中有七個地區(qū)（即北京、上海、天津、廣東、湖北、重慶、深圳）也被國家選擇成為開展碳交易的試點地區(qū)，目前這些地區(qū)完成了相應(yīng)的準(zhǔn)備工作，已經(jīng)開始進(jìn)行正式的碳交易。

　　低碳試點訴求是“項莊舞劍、意在沛公”？

　　為什么“項莊舞劍、意在沛公”（即通過低碳名義獲得地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新機(jī)遇）可能是各地區(qū)爭作低碳試點的最根本意圖？

　　如上所述，中國的試點地區(qū)圍繞著低碳發(fā)展的眾多方面已經(jīng)采取了一系列措施、開展了許多工作；但從各地區(qū)更為真實的意圖來看，“項莊舞劍、意在沛公”（即通過低碳名義獲得地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新機(jī)遇）應(yīng)該是各個地區(qū)爭做低碳試點、推動低碳發(fā)展方面最為根本的動機(jī)，可以從如下幾個方面來得出這樣的判斷。

　　首先是各試點地區(qū)都把二氧化碳排放的相對指標(biāo)（即二氧化碳排放強(qiáng)度）而非絕對指標(biāo)（即二氧化碳排放量）作為自身低碳發(fā)展最為重要的目標(biāo)。在各地區(qū)的“試點工作實施方案”中，“‘十二五’期間本地區(qū)碳排放強(qiáng)度下降的幅度”是最為核心的指標(biāo)，它是試點地區(qū)開展行動的指南和進(jìn)行地方官員考核的重點。

　　盡管碳強(qiáng)度的下降在某種程度上也可說是一種低碳的發(fā)展，然而無論經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是高是低、所有試點地區(qū)都選擇碳強(qiáng)度指標(biāo)作為發(fā)展目標(biāo)，背后反映的事實上是試點地區(qū)對于“低碳減排”和“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”兩者孰輕孰重的明顯取向。換言之，試點地區(qū)希望在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上盡量減少碳排放（實現(xiàn)一種強(qiáng)度上的減排），但均不愿為了減少二氧化碳排放而犧牲經(jīng)濟(jì)的增長（即如果地方低碳減排的代價是經(jīng)濟(jì)增長，則是試點地區(qū)極力所要避免的）。

　　事實上，即使是選擇碳強(qiáng)度作為自身的低碳發(fā)展目標(biāo)，試點地區(qū)也都竭力避免做出過高的承諾，以免可能會對自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成傷害。以至于國家發(fā)改委在選擇第二批試點地區(qū)時，明確要求申報的地區(qū)需要“確定本地區(qū)‘十二五’期間降低國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放（即碳排放強(qiáng)度）和非化石能源占一次能源比重以及森林碳匯等目標(biāo)”，鼓勵甚至半強(qiáng)制地要求申報地區(qū)在其實施方案中制定一個更為嚴(yán)格的碳強(qiáng)度減排目標(biāo)。

　　其次是各試點地區(qū)均把戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)作為自身低碳發(fā)展的工作重點?？梢钥吹礁鱾€試點地區(qū)無論自身發(fā)展?fàn)顩r如何，幾乎無一例外，都在其實施方案中把發(fā)展新能源、新材料、電子信息、生物醫(yī)藥等所謂的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)作為本地區(qū)低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重中之重。這從另一個側(cè)面反映出試點地區(qū)的真正意圖，即希望通過低碳的名義來加快本地一些戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而爭得地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先機(jī)。

　　再次是許多試點地區(qū)傾向于將許多重點工程和項目冠以“低碳”的名義，事實上卻與低碳發(fā)展并未實質(zhì)上的聯(lián)系。可以看到，各地試點方案均出臺了不少為實現(xiàn)低碳發(fā)展而開展的重點工程和項目。用重點工程和項目的方法來推進(jìn)低碳發(fā)展，是合理和必需的措施。然而仔細(xì)分析這些重點工程與項目，有相當(dāng)多與低碳沒有什么直接聯(lián)系，甚至不少是“高碳”工程和項目，“低碳”變成為了一個筐，什么項目都往里裝。

　　不少地區(qū)將“低碳發(fā)展規(guī)劃”做成了“經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)劃”，只是將相關(guān)的產(chǎn)業(yè)和項目改頭換面，將其冠以“低碳”的名號。

　　第四是在相當(dāng)多政府官員來看，之所以本地要申請低碳試點或推行低碳發(fā)展，根本上還是為了要借此加快本地經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。根據(jù)實地調(diào)研和訪談，可以了解到地方政府的主要領(lǐng)導(dǎo)（往往是第一或第二負(fù)責(zé)人）對于本地的低碳試點推進(jìn)工作，往往起著決定性的作用。而在這些領(lǐng)導(dǎo)的理念以及說服本地官員的宣傳中，低碳經(jīng)常是被當(dāng)作一種地方發(fā)展的新機(jī)遇來看待的。

　　經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)將其視為實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的一種新方向，而經(jīng)濟(jì)相對落后的地區(qū)則認(rèn)為是實現(xiàn)其跨越發(fā)展的新契機(jī)或新道路。無論如何，對于每個試點地區(qū)而言，推進(jìn)低碳的最根本目的還是為了要加快發(fā)展。