產(chǎn)能過剩和產(chǎn)業(yè)升級 政府角色與市場力量

發(fā)言專家（排名不分先后）

王昌林 國家發(fā)改委宏觀研究院產(chǎn)業(yè)所所長

趙 剛 科技部科學技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院研究員

鄭新業(yè) 中國人民大學經(jīng)濟學院教授

張茉楠 中國國際經(jīng)濟交流中心戰(zhàn)略研究部研究員

解決產(chǎn)能過剩與推動產(chǎn)業(yè)升級，是中國當前經(jīng)濟轉(zhuǎn)型硬幣的兩面。2013年10月國務院制定《關于化解產(chǎn)能過剩矛盾的指導意見》，強調(diào)著力發(fā)揮市場機制作用，“消化一批、轉(zhuǎn)移一批、整合一批、淘汰一批”過剩產(chǎn)能；著力創(chuàng)新體制機制，加快政府職能轉(zhuǎn)變，建立化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾長效機制，推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

近日官方推動京津冀一體化，也有解決河北等地傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩，并通過京津冀一體化合理布局推動河北產(chǎn)業(yè)升級的考慮。

以此為啟發(fā)，在解決產(chǎn)能過剩與推動產(chǎn)業(yè)升級過程中，政府應發(fā)揮什么樣的作用，怎樣發(fā)揮市場、企業(yè)的作用？《第一財經(jīng)日報》近日就此組織專題討論。

王昌林：治理產(chǎn)能過剩和產(chǎn)業(yè)升級 都不要過分強調(diào)行政手段

面對產(chǎn)能過剩，政府肯定有很多可以吸取的教訓。

我國產(chǎn)能過剩的一個重要原因就是管理體制不合適。比如就傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)而言，鋼鐵、石化原來的管理方式，用簡單形象的比喻來說，就是一種選運動員的方式，認為只要管住總量平衡就行，但實際上不但管不了總量平衡，而且選進來的也不太能跑。

反觀很多管理體制上放開了的行業(yè)，卻并未產(chǎn)生太嚴重的產(chǎn)能過剩，比如電子信息、輕工紡織等。所以，我認為，要相信市場的力量。這是我們應該吸取的一個重要教訓，即政府準入管理一定要強調(diào)發(fā)揮市場機制的作用。

對于今后的改革，我覺得首先應該制定公平公開的準入標準，只要具備條件的企業(yè)都能進來。第二，加強監(jiān)管，做好服務，政府要制定規(guī)則，做好服務工作。其中重要的一點就是政府不能既當裁判員又當運動員。

比如，多晶硅、太陽能等新興產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能過剩，據(jù)我了解，目前的監(jiān)管不是太多。新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩的主要原因，一是某些國有企業(yè)和地方政府的急功近利。針對上述問題我專門進行過調(diào)查。2009年，多晶硅一哄而起的時候，就是因為暴利，當時據(jù)說是300%的利潤，只要投資下去，市場好了，甚至半年就能把錢掙回來。這種暴利引發(fā)了多晶硅的爆發(fā)式增長。

新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩的另一原因是市場監(jiān)管不夠，缺乏公平競爭的市場環(huán)境。我國現(xiàn)在經(jīng)常存在這種情況，好多新興行業(yè)，一旦出來一個技術(shù)就一哄而起，其深層原因就是知識產(chǎn)權(quán)保護不夠。比如多晶硅，最早搞出來技術(shù)的一個企業(yè)，有企業(yè)后來就把人家的技術(shù)團隊全部挖走、全盤復制。面對這種不正當?shù)氖袌龈偁幹刃?，政府應該發(fā)揮一些作用。

另外，要抑制地方政府為了招商引資而開展的不正當競爭，比如優(yōu)惠政策和巨額補貼。政府在這方面應該加強監(jiān)管。此外，準入應該放開，過程應該監(jiān)管，這些方面也是政府應該吸取的教訓。不過，就算是政府主導的過程，也存在管理不善的問題。比如，醫(yī)藥行業(yè)產(chǎn)能利用率不高。為什么不高？關鍵就是現(xiàn)在的管理方式，尤其是新藥的審批方式。一個企業(yè)要開發(fā)一個新藥，必須要建一個GMP（編者注：GOOD MANUFACTURING PRACTICE，即產(chǎn)品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范）廠，而國外只需具備相關知識條件就可以研發(fā)新藥。這種管理的結(jié)果，實際上就是人為建了一批GMP廠。前幾年我國開展了一次新版GMP的認證，涉及全國三千到四千家企業(yè)。按每個企業(yè)搞一個GMP車間3000萬~4000萬元計算，這一下投入將近1500億~1600億。問題是哪有這么多新藥可以研發(fā)？這里面的車間，產(chǎn)能利用率不高，浪費很大。假如說企業(yè)把1500億的50%用來研發(fā)新藥，產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力就起來了。

所以我認為，政府在監(jiān)管方式上應該好好總結(jié)經(jīng)驗教訓。總體而言，政府在管理上的缺位、錯位或者不當，可能是造成產(chǎn)能過剩的一個很重要的原因。

此外，我們應該更多地發(fā)揮市場機制的作用來解決產(chǎn)能過剩問題。正如三中全會所提，要發(fā)揮市場機制的決定作用，來解決產(chǎn)能過剩，不要過分地去強調(diào)行政手段。當然，短期的行政手段也是必要的。但是從長期來看，一定要發(fā)揮市場機制的作用，就是要轉(zhuǎn)變政府對行業(yè)的管理職能。

如何轉(zhuǎn)變？總體而言，就是要加強市場準入管理，也就是制定標準，公開準入。比如說汽車，原來政府管得很死，不讓進，最后還是產(chǎn)能過剩了。我覺得就得放開準入，讓企業(yè)來競爭，否則選的幾個選手都是國有企業(yè)，一進來就像進了國家隊似的，就可以拿很多錢，誰還去跑？原來汽車行業(yè)就是幾家國有企業(yè)，隨手就能掙30%的利潤，誰有動力去研發(fā)？所以，行業(yè)準入要大量放開，比如說電子信息產(chǎn)業(yè)、移動通訊行業(yè)上世紀90年代就放開了，民營、外資都可以進入，競爭的結(jié)果是華為通訊等一些企業(yè)就出來了。當然，放開準入的同時，政府一定要按照技術(shù)先進性、資源環(huán)境等因素制定相關標準。

另一方面，要加強過程的監(jiān)管，其關鍵就是要發(fā)揮市場競爭機制。比如，鼓勵創(chuàng)新，政府一定要嚴格知識產(chǎn)權(quán)保護，一定要徹底改變維權(quán)難的局面。否則誰去創(chuàng)新？誰去升級？我認為政府應該加強管理，統(tǒng)一要素成本。

另外，政府還應做好服務工作。比如，政府應該做好產(chǎn)能過剩的信息服務，提供及時的供求信息，加強分析、加強宣傳，為企業(yè)提供服務。如此，企業(yè)在決策立項時就可以參考相關信息。

未來的改革方向，就是充分發(fā)揮市場機制的作用，來解決產(chǎn)能過剩，促進產(chǎn)業(yè)升級。

趙剛：產(chǎn)能過剩的三個視角

產(chǎn)能過剩在當今中國是個非常嚴重的問題。過剩產(chǎn)能占用了大量的資源，造成了大量的污染，現(xiàn)在成了一個令人頭疼的問題。這個問題我覺得應該從三個視角來梳理。

第一是轉(zhuǎn)型的視角。從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟到工業(yè)經(jīng)濟，再到后工業(yè)經(jīng)濟，到服務業(yè)經(jīng)濟，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型是其中的一個問題。這需要我們調(diào)整經(jīng)濟發(fā)展方式，特別是轉(zhuǎn)變政府職能。如今，政府的手伸得太長，管得太多，不該管的管了，該管的不去管，加上GDP考核，帶來了今天的產(chǎn)能過剩。雖然從歷史上來看，產(chǎn)能過剩是工業(yè)發(fā)展伴生的一個必然產(chǎn)物，但是我國如此畸形和嚴重的過剩的確是一個獨特的現(xiàn)象。

追問產(chǎn)能過剩的原因，一是經(jīng)濟發(fā)展方式帶來的，這指的就是我國粗放的、追求GDP的、追求政績的發(fā)展方式；二是由于政府對經(jīng)濟規(guī)律不懂，或者是了解不夠，過多地干預了經(jīng)濟，過多地制造了表面繁榮。在解決產(chǎn)能過剩的問題上，政府也要負責任?，F(xiàn)在并不是靠市場經(jīng)濟來化解產(chǎn)能過剩的時候，因為我們尚未建立起良好的市場經(jīng)濟運行機制，市場還沒法做到真正地起決定性作用，所以，政府應該消化和解決現(xiàn)階段的產(chǎn)能過剩問題。

第二是歷史的發(fā)展階段視角。如今我國剛剛解決溫飽問題，正處于從量到質(zhì)的提升階段。從國際上工業(yè)化國家走過的道路來看，市場都有一個過剩的過程和階段，隨后出現(xiàn)了產(chǎn)能過剩、需求不足帶來的經(jīng)濟危機。經(jīng)過幾次大的調(diào)整，市場開始找到產(chǎn)能過剩問題的平衡點，不至于出現(xiàn)太嚴重的過剩，市場手段發(fā)揮得比較好。

第三，從全球視角來看，有些國家還有大量的需求得不到滿足?，F(xiàn)在東南亞和非洲國家，存在鋼鐵、水泥、平板玻璃的大量需求，但是他們沒有生產(chǎn)能力，要靠進口，而且進口價格很高。我們可以跟這些國家展開合作。在印尼等國家，水泥價格要比我國的市場價格高出一倍。如果我們把工廠設在那兒進行生產(chǎn)，市場需求很大。因為這些國家的經(jīng)濟也是處于起飛階段，就像我們剛剛改革開放時的經(jīng)濟狀況差不多，到處需要建設，大量需要鋼鐵。如果從全球需求的角度來看，鋼鐵不一定過剩，甚至產(chǎn)能還可能不足。過去我們的制造業(yè)、工業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟發(fā)展只是在一個局域市場，由于是區(qū)域的、分割的市場，沒有真正形成全國統(tǒng)一的大市場，所以存在市場壁壘。如果我們把產(chǎn)能放在全國的統(tǒng)一大市場里去，或者放到全球的市場里去，可能還不存在過剩問題。

從以上三個視角來看，我們可能就會找到解決產(chǎn)能過剩的一些方法。首先，我們需要推動產(chǎn)業(yè)升級，而且轉(zhuǎn)變政府職能，用改革來求突破，真正化解產(chǎn)能過剩問題。

第二，創(chuàng)新驅(qū)動。我們產(chǎn)能過剩的領域都是原材料型、勞動密集型、加工型的，真正技術(shù)含量并不夠。如果真有技術(shù)含量，企業(yè)的競爭力強了，市場需求也就逐漸擴大了。所以，我們需要用創(chuàng)新的思路來解決產(chǎn)能這個問題。

第三，我們要走向國際化、走向全球化。我們的企業(yè)要走出去，也要引進來，只有這樣才能更好地化解產(chǎn)能過剩，解決產(chǎn)能升級的問題。

鄭新業(yè)：政府應維持市場秩序，強化競爭指南

過剩是市場經(jīng)濟的必要之路。歷史上，發(fā)達之后的市場經(jīng)濟都有過剩。值得注意的是，通常經(jīng)濟危機或者產(chǎn)能過剩出現(xiàn)在相對成熟的國家和經(jīng)濟體，只有經(jīng)濟發(fā)展到一定階段了才用宏觀調(diào)控政策。

從歷史上來看，我國還是一個發(fā)展中國家，人均資本存量是韓國的17%，美國的8%。經(jīng)濟總量很厲害，但一平均下來，我國就是一個標標準準的發(fā)展中國家，因為現(xiàn)代社會經(jīng)濟發(fā)展還是依靠資本存量，其中包括物質(zhì)資本和人力資本。從這個角度看，我一直認為，中國的產(chǎn)能不能被惡名化。我們現(xiàn)在總是忘了產(chǎn)能的好，念叨產(chǎn)能的壞。當然這也是正常的，但我們需要全面看待。

總體上，我認為產(chǎn)能調(diào)控是不成功的。不成功體現(xiàn)在兩個方面，第一是好多政策扶持的企業(yè)沒有競爭力，而政策想打壓的產(chǎn)業(yè)也沒打下去。

第二，從發(fā)展的角度來講，中國資本存量不足。打壓會產(chǎn)生非常嚴重的負面后果。把鋼鐵產(chǎn)能打壓下來試試？如果把北京周圍的鋼鐵產(chǎn)能壓下來，高鐵不干，因為產(chǎn)能下來鋼鐵成本就要上升，高鐵預算就要增加。高鐵對鋼鐵產(chǎn)量特別敏感，因為這直接關系到總投資規(guī)模。

在這個過程中，政府資源也是有限的。政府把過度的精力放在了所謂的市場調(diào)控上面了，該干的活兒反而沒有干好，真是種了市場經(jīng)濟的田，荒了自己監(jiān)管的地。這是很重要的一個問題，在鋼鐵行業(yè)中尤其明顯。為什么非常明顯呢？政府把資源花在鋼鐵業(yè)的重組方面，而市場經(jīng)濟過程中更重要的問題，比如說污染、環(huán)保問題統(tǒng)統(tǒng)沒有人管，因為政府沒有精力去管。

要想解決上述問題，最重要就是維持市場秩序、強化競爭指南。目前環(huán)境管理不統(tǒng)一、勞動法標準不統(tǒng)一，我覺得這些方面國家都得規(guī)定最低標準，低于標準就是違法。然后，專門擬定一個中國版的謝爾曼法，就是美國的反壟斷法。我們不搞高標準，只搞最低標準，在這個基礎上我認為應該成立一個國家反托拉斯局，或者反不正當競爭局，把這些事情全合并。如果幾大部委各搞一塊，是行不通的。

再一個就是稅制調(diào)整。中國臺灣是一個反面教材。臺灣地方政府特別反商。云林縣的縣長是一個女縣長，臺灣最厲害的產(chǎn)業(yè)園區(qū)之一——王永慶的六輕產(chǎn)業(yè)園就在云林縣，每年產(chǎn)生三千多億新臺幣的稅收，但這個縣只能拿到三億多元新臺幣。產(chǎn)業(yè)園區(qū)常年多少有一點污染，而臺灣人喜歡夸大環(huán)境污染造成的損失，最后這位女縣長親自開著推土機把六輕產(chǎn)業(yè)園最主要的干道給挖了，然后他們長期占領。最后王永慶捐了特別酬謝金給當?shù)卣?

值得注意的是，臺灣稅制與大陸不同，臺灣的地方政府組織既無法分享25%的增值稅，也沒有40%的企業(yè)所得稅分成。所以地方政府和NGO組織聯(lián)合起來，讓所有重大項目全都無法過關。所以，臺灣重大企業(yè)被迫出走，產(chǎn)業(yè)擴大門兒都沒有。

我認為這里面要有個平衡。我們現(xiàn)在的地方政府太熱心干這個活兒了，地方政府簡直就是有限責任公司。但現(xiàn)在臺灣徹底反商也是一個問題，這里面需要一個平衡。我現(xiàn)在擔心矯枉過正，把地方政府的政績?nèi)珳缌耍扛忝裆?

所以，我們的稅制可能調(diào)整，比如說把增值稅的分成比例從25%調(diào)到15%。我的想法是，中央應該建立一個基本標準，在國土保護、環(huán)境保護、勞工權(quán)益等方面，全國統(tǒng)一執(zhí)法。在上述基礎上稅制略微向臺灣地區(qū)靠攏，但我不建議徹底削弱地方政府的積極性?，F(xiàn)在很多人在攻擊分稅制，說中國的一切污染來源都是分稅制造成的，但我覺得上述觀點是有待商榷的。

張茉楠：產(chǎn)能過剩的根源在于成本外部化

中國產(chǎn)能過剩的原因非常復雜。發(fā)達國家經(jīng)歷過的產(chǎn)能過剩問題，中國也都經(jīng)歷過了，而且中國更具中國特色。無論是從要素角度、成本收益角度、政府和市場關系的角度，還是微觀和宏觀的角度，實際上都能反映我們現(xiàn)在的產(chǎn)能過剩問題不僅僅是政府和市場的問題。這恰恰是跟中國經(jīng)濟增長方式有著很大關系，特別是與中國的儲蓄和消費、資本有機構(gòu)成，包括中國要素增長的效率問題息息相關。

我們需要從企業(yè)成本的內(nèi)部還是外部化的角度來分析產(chǎn)能過剩。從成本收益的角度能很直觀地分析為什么這些年中國一直產(chǎn)能過剩，而且越來越過剩。企業(yè)不計成本地去盲目投資，擴大產(chǎn)能和規(guī)模，造成大量的潮涌現(xiàn)象，這跟中國特殊的地方政府主導的經(jīng)濟模式有很大關系。地方政府通過他們控制要素的能力，把企業(yè)很大一部分內(nèi)部成本外部化了。比如說所謂資金成本的外部化。中國的融資模式是以間接融資模式為主，而不是以資本市場為主導。間接融資為主導，意味著更多的是一種金融壟斷權(quán)和金融控制權(quán)，大部分的地方政府和商業(yè)銀行基本上都是裙帶關系。只要有政府項目，是不愁沒有資金供給的。從這個角度來講，資金可獲性，尤其國企的資金可獲性也是造成國企投資沖動的很重要原因。

第二，就是所謂環(huán)境成本的外部化。很多企業(yè)基本上是不考慮環(huán)保標準，不考慮各種污染的指標。只要一個投資項目能帶來收益，能給地方政府創(chuàng)造GDP，帶來稅收，就可以不斷地滾動這個項目。

要素成本本來是內(nèi)部成本，是要靠企業(yè)消化的成本，但現(xiàn)在卻變成由地方政府買單，靠社會公眾消化。這樣造成的直接結(jié)果就是很多企業(yè)，特別是國企，可以不計成本和收益的投資，只要其成本消化的力度大于利潤下降的幅度，就是盈利的。從這個角度來講，這確實是目前中國獨有的。這也是一直以來很多地方政府和企業(yè)難以擺脫這種路徑依賴的關鍵原因，盡管資金效率非常低。

我們曾經(jīng)做過中國資本投資收益率和增量資本產(chǎn)出比的比較研究。我們研究的是中國1978到2008年這三十年的增量資本產(chǎn)出比，該比值在上世紀80年代中期達到一個高峰，高達2.86%。金融危機之后這一指標繼續(xù)上升，現(xiàn)在是百分之三點幾。1單位GDP現(xiàn)在需要越來越多的投資來拉動，才能產(chǎn)生相應的GDP，這意味著，我們現(xiàn)在的資本有機構(gòu)成是嚴重的效率低下，這也是造成我們現(xiàn)在地方政府，包括企業(yè)效率低的主要原因。