從投資項(xiàng)目審核權(quán)變化看水泥業(yè)方向與路徑

　　《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2013年版）》發(fā)布未逾百日，解讀文章屢屢問(wèn)世，從網(wǎng)絡(luò)到紙媒，從官方到民間——水泥業(yè)界關(guān)注度熱烈，因其明確規(guī)定水泥行業(yè)的行政審批項(xiàng)目由省級(jí)政府核準(zhǔn)，對(duì)行業(yè)影響深遠(yuǎn)。

　　相對(duì)屢次被同時(shí)列入“過(guò)?！标?duì)伍，而如今新增生產(chǎn)能力項(xiàng)目由國(guó)務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)的鋼鐵、電解鋁等行業(yè)，水泥投資項(xiàng)目核準(zhǔn)權(quán)的下放步伐算是快的。

　　梳理近年來(lái)水泥相關(guān)政策，核準(zhǔn)權(quán)從省級(jí)政府到國(guó)家發(fā)改委，再到如今回歸省級(jí)政府；堅(jiān)持嚴(yán)格控制增量與調(diào)整優(yōu)化存量相結(jié)合是化解產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩的要求。抓住脈絡(luò)，能讓水泥業(yè)界更了解方向與路徑。

　　上收與下放

　　2013年12月2日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于發(fā)布政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2013年本）的通知（國(guó)發(fā)〔2013〕47號(hào)）》發(fā)布，明確“水泥：由省級(jí)政府核準(zhǔn)”。

　　此前，水泥項(xiàng)目核準(zhǔn)經(jīng)歷過(guò)從省級(jí)政府到國(guó)家發(fā)改委的變化。業(yè)界人士稱之為投資項(xiàng)目審批權(quán)的“上收”與“下放”。

　　2004年7月發(fā)布的《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2004年版）》顯示，水泥行業(yè)除禁止類項(xiàng)目外，由省級(jí)政府投資主管部門核準(zhǔn)。

　　2009年9月底，《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委等部門關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩和重復(fù)建設(shè)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展若干意見(jiàn)的通知（國(guó)發(fā)〔2009〕38號(hào)》（以下簡(jiǎn)稱“38號(hào)文”）發(fā)布，其中規(guī)定，水泥等產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩行業(yè)若需建項(xiàng)目，必須報(bào)國(guó)家發(fā)展改革委組織論證和核準(zhǔn)。

　　2013年12月13日，中國(guó)政府網(wǎng)發(fā)布解讀文章“貫徹三中全會(huì)決定，修訂核準(zhǔn)目錄——國(guó)家發(fā)展改革委新聞發(fā)言人介紹《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2013年本）》”。國(guó)家發(fā)展改革委新聞發(fā)言人在介紹此次《目錄》修訂的有關(guān)情況時(shí)稱，2013年版《目錄》共取消、下放和轉(zhuǎn)移49項(xiàng)核準(zhǔn)權(quán)限，其中，取消核準(zhǔn)改為備案19項(xiàng)、下放地方政府核準(zhǔn)20項(xiàng)、轉(zhuǎn)由國(guó)務(wù)院行業(yè)管理部門核準(zhǔn)10項(xiàng)。

　　2013年12月28日，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于改進(jìn)規(guī)范投資項(xiàng)目核準(zhǔn)行為加強(qiáng)協(xié)同監(jiān)管的通知》（發(fā)改投資[2013]2662號(hào)），提出“切實(shí)做好取消、下放后的規(guī)范核準(zhǔn)和協(xié)同監(jiān)管工作，各級(jí)發(fā)展改革、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國(guó)土資源、環(huán)境保護(hù)等部門和金融機(jī)構(gòu)要簡(jiǎn)化審核內(nèi)容、優(yōu)化流程、縮短時(shí)限、提高效率，實(shí)現(xiàn)放管并重、上下聯(lián)動(dòng)、縱橫協(xié)管”，并對(duì)切實(shí)落實(shí)管理責(zé)任、改進(jìn)規(guī)范核準(zhǔn)行為、建立縱橫協(xié)管聯(lián)動(dòng)機(jī)制等有關(guān)事項(xiàng)作具體通知。

　　控制與調(diào)整

　　“堅(jiān)持嚴(yán)格控制增量與調(diào)整優(yōu)化存量相結(jié)合。嚴(yán)格要素供給和投資管理，遏制盲目擴(kuò)張和重復(fù)建設(shè)”——這是《國(guó)務(wù)院關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩矛盾指導(dǎo)意見(jiàn)》中的要求。貫徹政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2013年本）時(shí)，對(duì)于水泥（過(guò)剩）行業(yè)的項(xiàng)目，必須按照這些要求，嚴(yán)格控制新增產(chǎn)能。

　　我們知道，《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2013年本）修訂的原則是：使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，最大限度縮小核準(zhǔn)范圍；科學(xué)劃分中央和地方職責(zé)，以縱向放權(quán)為主。

　　三中全會(huì)《決定》明確要求，“深化投資體制改革，確立企業(yè)投資主體地位。企業(yè)投資項(xiàng)目，除關(guān)系國(guó)家安全和生態(tài)安全、涉及全國(guó)重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等項(xiàng)目外，一律由企業(yè)依法依規(guī)自主決策，政府不再審批”?！秶?guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》也明確要求最大限度地減少和下放投資審批事項(xiàng)，切實(shí)落實(shí)企業(yè)投資自主權(quán)。

　　解讀政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2013年本），特別要關(guān)注兩點(diǎn)：

　　一是嚴(yán)格控制新增產(chǎn)能。對(duì)于鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃、船舶等產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩行業(yè)的項(xiàng)目，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和地方政府要按照國(guó)務(wù)院關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩矛盾指導(dǎo)意見(jiàn)的要求，嚴(yán)格控制新增產(chǎn)能。

　　二是水泥項(xiàng)目由省級(jí)政府核準(zhǔn)，核準(zhǔn)權(quán)限不得下放。文件規(guī)定，由省級(jí)政府核準(zhǔn)的項(xiàng)目，核準(zhǔn)權(quán)限不得下放。所以對(duì)水泥投資項(xiàng)目仍需由省級(jí)政府核準(zhǔn)，但可通過(guò)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等引導(dǎo)和調(diào)控。水泥項(xiàng)目仍由地方政府核準(zhǔn)，可增強(qiáng)就近監(jiān)管能力。“因此，不能認(rèn)定為2013年本目錄將水泥投資項(xiàng)目審批權(quán)從中央下放到了地方?！币晃凰鄻I(yè)界知名評(píng)論員這樣認(rèn)為。

　　方向與原則

　　緊隨《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄（2013年本）》發(fā)布，2013年12月28日，國(guó)家發(fā)展改革委等五部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于改進(jìn)規(guī)范投資項(xiàng)目核準(zhǔn)行為 加強(qiáng)協(xié)同監(jiān)管的通知》，提出建立縱橫協(xié)管聯(lián)動(dòng)機(jī)制。相應(yīng)調(diào)整管理權(quán)限。對(duì)于已經(jīng)和今后進(jìn)一步取消核準(zhǔn)或者下放核準(zhǔn)權(quán)限的項(xiàng)目，有關(guān)部門要相應(yīng)調(diào)整城鄉(xiāng)規(guī)劃、用地預(yù)審、環(huán)評(píng)審批、節(jié)能審查等相關(guān)前置條件的審批權(quán)限，使地方政府更加有力有效、就近就便地進(jìn)行管理。規(guī)范金融機(jī)構(gòu)審貸行為，加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)和市場(chǎng)監(jiān)管。

　　要建立部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制。各級(jí)發(fā)展改革、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國(guó)土資源、環(huán)境保護(hù)、行業(yè)管理等部門要加快完善本部門的信息系統(tǒng)，建立發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)政策、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)等信息的橫向互通制度，及時(shí)通報(bào)對(duì)違法違規(guī)行為的查處情況，實(shí)現(xiàn)行政審批和市場(chǎng)監(jiān)管的信息共享。

　　要加強(qiáng)協(xié)同監(jiān)管。項(xiàng)目核準(zhǔn)機(jī)關(guān)要改進(jìn)完善管理辦法，提高工作效能，認(rèn)真履行核準(zhǔn)職責(zé)，嚴(yán)格按照規(guī)定權(quán)限、程序和時(shí)限等要求進(jìn)行審查。有關(guān)部門要密切配合，按照職責(zé)分工，相應(yīng)改進(jìn)管理辦法，依法加強(qiáng)對(duì)投資活動(dòng)的監(jiān)管。對(duì)不符合法律法規(guī)規(guī)定以及未按規(guī)定權(quán)限和程序核準(zhǔn)或者備案的項(xiàng)目，有關(guān)部門不得辦理相關(guān)手續(xù)，金融機(jī)構(gòu)不得提供信貸支持。

　　發(fā)展改革委投資司副司長(zhǎng)羅國(guó)三就“政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄”與網(wǎng)民在線交流時(shí)表示，簡(jiǎn)政放權(quán)是行政審批制度改革的方向。核準(zhǔn)權(quán)限下放以后，確實(shí)需要落實(shí)地方政府的管理責(zé)任，要做到“兩個(gè)同步”。這“兩個(gè)同步”也就是“權(quán)力和責(zé)任同步下放、調(diào)控和監(jiān)管同步強(qiáng)化”。這是一個(gè)很重要的原則。