中國碳交易中缺乏總量控制目標(biāo)

“在中國擁有同時進(jìn)行互相重疊的政策實驗傳統(tǒng)，因此假如未來碳排放市場和碳稅試點在中國的同時出現(xiàn)不足為奇?！?哈佛大學(xué)中國項目主任Chris P.Nielsen對記者分析。

Chris P.Nielsen認(rèn)為，推行碳稅似乎是最簡單也最直接的碳定價方式。新的稅收收入可用于彌補(bǔ)國家稅收中比例不協(xié)調(diào)的部分或者減少那些扭曲經(jīng)濟(jì)模式的現(xiàn)有稅項。從政治角度上，碳稅能被國際社會很快接受。即使有些國家由于政治因素而導(dǎo)致碳稅政策不可實施，也會對此心生羨慕。

然而包括在國內(nèi)有許多質(zhì)疑，擔(dān)心政府是否具有通過法律，將二氧化碳這個看不見摸不著的氣體變成有價格的商品，從而構(gòu)建有效市場的能力。

“這意味著更多的財產(chǎn)權(quán)的建立，即使是在最成熟的市場經(jīng)濟(jì)體中，這樣的嘗試都是一大挑戰(zhàn)。” Chris P. Nielsen表示。

Chris P. Nielsen長期關(guān)注中國的環(huán)境和氣候變化問題，與人合著《中國更清澈的天空：協(xié)調(diào)空氣質(zhì)量、氣候和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的關(guān)系》（Clearer Skies over China：Reconciling Air Quality， Climate， and Economic Goals）和《清潔的空氣：中國空氣污染的健康和經(jīng)濟(jì)損失》（Clearing the Air ：The Health and Economic Damages of Air Pollution in China）。

碳稅和碳交易誰更優(yōu)？

《21世紀(jì)》：在碳減排的工具選擇上，中國的政府不同主管部門對采取碳稅或者碳交易有著不同的考慮，那么您看待這兩種不同的減排工具？

NIELSEN：至少從理論上講，最直接的碳排放控制方法就是定價。其原理很簡單，就是對碳排放活動，特別是化石燃料燃燒，引進(jìn)經(jīng)濟(jì)的反激勵作用，從而鼓勵低碳排放。

政策上也將實行更高的經(jīng)濟(jì)懲罰手段，如果排放強(qiáng)度太高。比如燃燒的煤炭產(chǎn)生相當(dāng)于天然氣大約兩倍多的單位能源CO2排放量。

最早的交易系統(tǒng)是美國1990年的二氧化硫排污權(quán)交易。這個系統(tǒng)非常成功，也激勵很多人去思考如何通過交易對污染收費。所以在遇到控制碳排放問題時，人們馬上就想到通過交易的方式來控制。歐洲的碳排放權(quán)交易系統(tǒng)是《京都議定書》之后的第一個交易系統(tǒng)。這個系統(tǒng)借鑒了美國的二氧化硫排污權(quán)交易體系，但是主要限于發(fā)電企業(yè)，而不是所有排放二氧化碳的企業(yè)都被包括進(jìn)來。

碳稅可以說是另一種交易系統(tǒng)，這個系統(tǒng)包含社會上所有排放者，所有的配額都是收費的。

關(guān)于配額的分配有很多爭議。在歐洲和中國的碳交易系統(tǒng)，一開始免費給企業(yè)一些配額，因為有些人覺得如果一開始就收費，會給企業(yè)一個很大的負(fù)擔(dān)。所以在設(shè)計碳稅時，必須考慮是否會提高企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)。特別是會嚴(yán)重影響到高耗能的企業(yè)，所以碳稅在美國也是有很大的爭議。

不過我認(rèn)為，碳稅是一種可以簡單的對所有人定價的方式。比如我們對煤炭征稅，那就意味著買煤的人都必須付一個更高的價格。在我看來，這在行政程序上更簡便。世界上賣油的企業(yè)就那么幾家，中國生產(chǎn)煤的煤礦企業(yè)也不是很多，所以政府征稅會很容易。而在一個交易系統(tǒng)中，會有成千上萬的排放者。所以我覺得碳交易在運行上會非常復(fù)雜。如果對所有排放收費，碳交易和碳稅在一定程度上是一回事。

《21世紀(jì)》：無論是在中國還是在美國，一說到增稅，總是激起民眾的反對，開征碳稅并不容易。

NIELSEN：一個人對碳稅的第一反應(yīng)是：“哦，又多了一個稅。交的稅更多了?！钡菍嶋H包括我在內(nèi)的很多支持碳稅的人的觀點，并不是要增加總的稅負(fù)，而是對碳收稅的同時，減低其他的稅收。從邏輯上來講，讓整個稅收系統(tǒng)變得更有效率。這可能很難被公眾理解，但是這點在碳稅中十分重要。

我覺得中國政府在決策時受到了國際上對碳稅和碳交易討論的影響。我們覺得碳稅更易于實施，更容易通過模型得到評估。

美國經(jīng)驗在中國水土不服

《21世紀(jì)》：為什么美國成功地開展了二氧化硫排污權(quán)交易卻沒有開展碳交易？

NIELSEN：二氧化硫排污權(quán)交易能相對來說成功的原因，我覺得首先是政治的原因。

二氧化硫排污權(quán)交易開展的背景是在當(dāng)時共和黨執(zhí)政時期，而共和黨支持用市場手段進(jìn)行環(huán)境保護(hù)，所以才采用了交易的手段。二氧化硫排污權(quán)交易相當(dāng)于共和黨對民主黨的一種妥協(xié)。因為民主黨非常支持環(huán)境保護(hù)，而共和黨喜歡市場手段。二氧化硫排污權(quán)交易系統(tǒng)就是這種情況下的產(chǎn)物。而在15年后的今天，當(dāng)我們提到是不是要開展碳交易？由于碳交易牽涉到許許多多的行業(yè)，共和黨認(rèn)為對碳排放收費會強(qiáng)烈地傷害美國經(jīng)濟(jì)。碳排放牽扯到整個化石燃料相關(guān)產(chǎn)業(yè)，相對來說二氧化硫的影響就小了很多。

其次，二氧化硫排污權(quán)交易成功還有一個原因，關(guān)鍵在于不是引進(jìn)了先進(jìn)的設(shè)備，而是政府放松了對鐵路的管制，使含硫低的煤炭可以便宜的運往美國各地。這些事發(fā)生在上個世紀(jì)90年代，有效地減少了二氧化硫的排放。但是美國現(xiàn)在仍然在考慮進(jìn)一步降低二氧化硫的排放，這時二氧化硫排污權(quán)交易恐怕就不能起到明顯的作用了，因為這時電力行業(yè)幾乎所有企業(yè)的二氧化硫排放水平已經(jīng)很低了，未來只能得靠更加嚴(yán)格的法律管制。

至于說，為什么美國開展了二氧化硫排污權(quán)交易了，而沒有開展碳交易？一個重要的原因是，二氧化硫的危害在所有人看來都是毋庸置疑的，大家也很容易被說服去提出政策來限制它。但是二氧化碳排放的危害就充滿的爭議。二氧化碳的影響還主要是存在于未來。所以很難說服人們?nèi)ハ拗铺寂欧拧?

《21世紀(jì)》：中國從上個世紀(jì)九十年代就開始移植美國的二氧化硫排污權(quán)交易經(jīng)驗，并未成功。您認(rèn)為原因何在？

NIELSEN：二氧化硫排污權(quán)交易體系是十分復(fù)雜的，政府必須有很強(qiáng)的監(jiān)督能力，比如你必須監(jiān)督所有燒煤的企業(yè)。但是美國和中國有很不同的一點就是，美國的煤炭使用集中在大型的發(fā)電廠，大概是80%的煤炭用于發(fā)電廠。但是在中國，只有50%的煤炭用于發(fā)電廠，此外，煤炭用于許許多多的工業(yè)部門，甚至家庭也會燃煤。

所以，我們看到，在美國燃煤企業(yè)都是大型企業(yè)，他們有經(jīng)濟(jì)能力去雇傭?qū)＜襾韼椭麄冞M(jìn)行二氧化硫交易。但是在中國有太多的小企業(yè)，他們在交易中很難表現(xiàn)得很好。所以在中國想建立一個覆蓋全部產(chǎn)業(yè)的二氧化硫交易市場是很難的。如果把交易主體僅僅限于電力企業(yè)，或許是可以的。

中國需要防止碳泄漏

《21世紀(jì)》：中國現(xiàn)在開展了五市二省的碳交易試點，碳交易平臺都是區(qū)域性的，那么您認(rèn)為未來是否有可能將之變成全國性市場呢？

NIELSEN：我覺得中國的一個優(yōu)點就是能從試點學(xué)到經(jīng)驗。讓每個城市有自己獨特的計劃，然后在實踐中決定哪個才是最好的方式。比如不同的分配排放配額的方式或是覆蓋不同的產(chǎn)業(yè)。我覺得這些都是很好的想法。企業(yè)不會因此受到很大的傷害。

將區(qū)域性的實踐擴(kuò)展到整個國家時，會遇到的最大困難可能是碳泄漏（Leakage）。以歐盟為例，在碳交易中歐盟的碳排放可能下降了，但是俄羅斯的碳排放卻上升了（因為歐盟內(nèi)的產(chǎn)業(yè)更多的從俄羅斯進(jìn)口高碳產(chǎn)品而不自己生產(chǎn)，抑或是將高污染產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)部門移到國外）。結(jié)果就是世界上總的碳排放沒有變化，只是改變了排放地。我們希望上海的碳排放能夠下降，但不是以蘇州的碳排放上升為代價。

同時，在美國的概念叫做cap and trade限制和交易。在中國叫碳交易carbon trading。我覺得cap在整個體系中有最重要的地位。只有明確了總量的限制，才能談到給企業(yè)分配多少的配額，才能激勵企業(yè)去尋找更清潔的技術(shù)和生產(chǎn)方式。在中國我覺得cap并不是那么明確。因為在中國cap和高耗能產(chǎn)業(yè)掛鉤，又和GDP相關(guān)聯(lián)，這導(dǎo)致真正實施中一個不明確的cap，會讓碳的價格非常不明確，不能反映和減排效果的關(guān)聯(lián)問題。