“十二五”中期評(píng)估出爐：經(jīng)濟(jì)指標(biāo)超前 環(huán)保指標(biāo)滯后

12月25日下午，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議舉行第二次全體會(huì)議，聽(tīng)取國(guó)家發(fā)改委主任徐紹史受?chē)?guó)務(wù)院委托所作的《“十二五”規(guī)劃綱要》實(shí)施中期評(píng)估報(bào)告（下稱(chēng)“報(bào)告”）。

縱觀整份報(bào)告，呈現(xiàn)出“經(jīng)濟(jì)指標(biāo)超前，環(huán)保指標(biāo)滯后”的特點(diǎn)。《綱要》提出的24個(gè)指標(biāo)中，有4個(gè)節(jié)能環(huán)保的約束性指標(biāo)都未達(dá)標(biāo)。

為了確保上述指標(biāo)在“十二五”后兩年達(dá)標(biāo)，國(guó)家發(fā)改委擬“實(shí)施最嚴(yán)格的資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”，未來(lái)將陸續(xù)出臺(tái)包括提高行業(yè)能耗準(zhǔn)入門(mén)檻、落實(shí)燃煤電廠脫硝環(huán)保電價(jià)、階段性環(huán)評(píng)限批等舉措。

“對(duì)于這4項(xiàng)滯后指標(biāo)，如果我們未來(lái)兩年采取強(qiáng)力措施，是有可能實(shí)現(xiàn)的。”有國(guó)家發(fā)改委相關(guān)人士表示。

4項(xiàng)環(huán)保指標(biāo)滯后

徐紹史所作《報(bào)告》顯示：2011年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)9.3%，2012年增長(zhǎng)7.7%，2013年上半年增長(zhǎng)7.6%，經(jīng)濟(jì)增速高于《綱要》年均增長(zhǎng)7%的預(yù)期目標(biāo)。就業(yè)、物價(jià)、國(guó)際收支等主要宏觀調(diào)控目標(biāo)也基本實(shí)現(xiàn)。

依照7%的GDP年均增長(zhǎng)指標(biāo)，前三年中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速在8%左右，后兩年只要年均增長(zhǎng)不低于5.3%，便可完成《綱要》中所提出的目標(biāo)。顯然，若單純以經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)衡量，“十二五”前段表現(xiàn)頗為亮眼。

“《綱要》提出的主要目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、重大工程實(shí)施進(jìn)展順利，24個(gè)主要指標(biāo)大多數(shù)達(dá)到預(yù)期進(jìn)度要求，少數(shù)指標(biāo)已提前完成《綱要》目標(biāo)。”徐紹史表示。

但與之形成鮮明對(duì)比的則是部分節(jié)能環(huán)保指標(biāo)未能達(dá)標(biāo)，形成了“經(jīng)濟(jì)指標(biāo)超前，環(huán)保指標(biāo)滯后”的格局。

依據(jù)《報(bào)告》披露，包括能源消費(fèi)強(qiáng)度、二氧化碳排放強(qiáng)度、能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)、氮氧化物排放量等在內(nèi)的4個(gè)節(jié)能環(huán)保方面的約束性指標(biāo)實(shí)現(xiàn)進(jìn)度滯后。

以氮氧化物排放量指標(biāo)為例，《綱要》提出“十二五”期間全國(guó)排放量削減10%的總量控制目標(biāo)。2011年《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》國(guó)發(fā)〔2011〕26號(hào)文中亦明確提出，到2015年全國(guó)氮氧化物排放總量控制在2046.2萬(wàn)噸，比2010年的2273.6萬(wàn)噸下降10%。

而《報(bào)告》顯示，氮氧化物排放量指標(biāo)在2011年不降反升，比前年上升5.74%；盡管2012年該項(xiàng)指數(shù)下降2.77%，但計(jì)算前兩年的指標(biāo)數(shù)仍比2010年高出2.82%。

據(jù)國(guó)家發(fā)改委測(cè)算，要完成《綱要》目標(biāo)，需后三年年均下降4.3%，難度不小。

其他3項(xiàng)未達(dá)標(biāo)指標(biāo)，也面臨類(lèi)似挑戰(zhàn)：

能源消費(fèi)強(qiáng)度（單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗）前兩年下降5.5%，要實(shí)現(xiàn)16%的目標(biāo)，后三年需年均下降3.84%；二氧化碳排放強(qiáng)度（單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放）目標(biāo)是下降17%，前兩年只累積下降6.6%；能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)（非化石能源占一次能源消費(fèi)比重）前兩年只累積提高0.8%，要實(shí)現(xiàn)11.4%的目標(biāo)，后三年還要累積提高2%。

除了上述4項(xiàng)約束性指標(biāo)滯后外，《報(bào)告》還用一定篇幅描述了當(dāng)前中國(guó)所面臨的嚴(yán)峻環(huán)境污染挑戰(zhàn)。

以最為公眾所詬病的“霧霾”天為例，徐紹史在《報(bào)告》中披露：當(dāng)前在傳統(tǒng)煤煙型大氣污染依然嚴(yán)峻的同時(shí)，以細(xì)顆粒物、臭氧為特征的復(fù)合型污染物日益嚴(yán)重。按照在1996年環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上增設(shè)PM2.5濃度限值和臭氧8小時(shí)平均濃度限值，調(diào)整PM10、二氧化氮、鉛等濃度限值后的新標(biāo)準(zhǔn)，全國(guó)有60%左右的城市空氣質(zhì)量不能達(dá)標(biāo)。

“環(huán)境污染呈現(xiàn)污染源多樣化、污染范圍擴(kuò)大化、污染影響持久化特征。”徐紹史稱(chēng)。

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“最嚴(yán)格”舉措

針對(duì)“經(jīng)濟(jì)指標(biāo)超前，環(huán)保指標(biāo)滯后”的發(fā)展態(tài)勢(shì)，在分析幾項(xiàng)指標(biāo)滯后原因時(shí)，《報(bào)告》將之歸結(jié)為：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度超過(guò)預(yù)期、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)較慢、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整進(jìn)展不快、部分企業(yè)減排力度不夠等的影響。

“雖然每年環(huán)保治理都取得一定進(jìn)展，但污染累積量不斷增大，帶來(lái)的實(shí)際影響逐漸顯現(xiàn)，這是我們感到壓力比較大的地方?！鼻笆鰢?guó)家發(fā)改委相關(guān)人士說(shuō)。

據(jù)徐紹史介紹，作為宏觀調(diào)控部門(mén)，國(guó)家發(fā)改委將持續(xù)推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)?！耙恍┕?jié)能環(huán)保的指標(biāo)不能如期實(shí)現(xiàn)，跟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有很密切關(guān)系，"十二五"后半期必須要加大這方面的進(jìn)度。”

《報(bào)告》稱(chēng)，下一階段，將繼續(xù)按照“四個(gè)一批”的要求化解鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等行業(yè)產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩矛盾，抑制“兩高”行業(yè)盲目擴(kuò)張。同時(shí)，要在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)方面加大力度，實(shí)行一些新的產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施機(jī)制，促進(jìn)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的環(huán)境建設(shè)。據(jù)悉，國(guó)家發(fā)改委內(nèi)部正在擬定關(guān)于化解產(chǎn)能過(guò)剩的文件。

此外，國(guó)家發(fā)改委還擬強(qiáng)化節(jié)能環(huán)保治理措施，“實(shí)施最嚴(yán)格的資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”。

徐紹史披露，這些“最嚴(yán)格”的政策包括：實(shí)行能源消費(fèi)總量和能耗強(qiáng)度雙控考核，進(jìn)一步提高行業(yè)能耗準(zhǔn)入門(mén)檻，嚴(yán)禁對(duì)高耗能企業(yè)實(shí)行優(yōu)惠電價(jià)，完善節(jié)能統(tǒng)計(jì)制度；

加大主要污染物減排力度，落實(shí)好燃煤電廠脫硝等環(huán)保電價(jià)政策，對(duì)集中顯現(xiàn)的大氣、水體和土壤污染問(wèn)題，加大治理和修復(fù)力度；

把高耗能、高污染產(chǎn)品納入消費(fèi)稅征收范圍，逐步將資源稅征收范圍擴(kuò)展到占用各類(lèi)自然生態(tài)空間，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境外部成本內(nèi)部化；

對(duì)能源消費(fèi)增量超控或節(jié)能進(jìn)度滯后地區(qū)，暫停核準(zhǔn)新上高耗能項(xiàng)目，實(shí)行能耗等量或減量置換。對(duì)年度減排目標(biāo)未完成、重點(diǎn)減排項(xiàng)目未按目標(biāo)責(zé)任書(shū)落實(shí)的地區(qū)和企業(yè)，實(shí)行階段性環(huán)評(píng)限批。

“比如醞釀很久的燃煤電廠的脫硝燃煤電價(jià)政策，就會(huì)對(duì)減排目標(biāo)的影響非常大。”國(guó)家發(fā)改委相關(guān)人士表示。過(guò)去由于沒(méi)有特別的電價(jià)政策，很多燃煤電廠企業(yè)安裝了脫硝設(shè)備但不運(yùn)行，實(shí)行新的電價(jià)體制可以更好調(diào)動(dòng)企業(yè)減排積極性。

對(duì)于“十二五”期間是否能完成各項(xiàng)發(fā)展指標(biāo)，徐紹史表現(xiàn)得頗有信心，“進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施，全面完成《綱要》目標(biāo)任務(wù)，為編制實(shí)施"十三五"規(guī)劃，為到2020年全面建成小康社會(huì)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)?！?

而有參與中期評(píng)估的發(fā)改委相關(guān)人士認(rèn)為，隨著決策層對(duì)環(huán)境污染越來(lái)越關(guān)注，各種政策陸續(xù)出臺(tái)，“完全有可能實(shí)現(xiàn)4個(gè)約束性指標(biāo)”。

此外，還存在一個(gè)有利條件：過(guò)去兩年中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度很快，尤其是2011年，更是達(dá)到了9.3%，隨著近兩年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)回落，“在百分之七點(diǎn)幾的速度區(qū)間里，各種排放的問(wèn)題也不會(huì)像頭兩年那么嚴(yán)重”。