中國首次啟動行政訴訟法修正 或明確受案范圍

據(jù)中國之聲《新聞縱橫》報道，23日下午，第十二屆全國人大常委會第六次會議將在北京人民大會堂開幕，這次會議將首次審議《中華人民共和國行政訴訟法修正案(草案)》。現(xiàn)行的《行政訴訟法》是1989年頒布，1990年10月1日起正式實施的。這次對這部法律的大修，是頒布至今23年來首次啟動。

說到行政訴訟，就是老百姓常說的“民告官”，《行政訴訟法》就是“民告官”的法律依據(jù)，它意味著在法律面前，不僅人和人平等，公權(quán)力部門也必須被平等地放在法律的天平上。

說起這個“民告官”，很多人的第一反應是“難”。《行政訴訟法》實施以來，我們一直在破解這個“難”字。想當年，1988年，溫州漁民包鄭照10幾萬蓋的樓房被縣政府以對抗洪防汛造成了干擾為由強拆，包家狀告縣政府，被稱為改革開放后“民告官”第一案。開始因為沒有相關(guān)法律規(guī)定，光立案就跑了一年多時間，案件開庭1000張旁聽證一證難求。

這類訴訟在今天已經(jīng)不是什么新鮮事兒。本月11日，史上最貴“民告官”案在上海市長寧區(qū)法院開審。因自家私人博物館遭強拆，大量藏品遺失，上海市75歲的劉光嘉及妻子朱榮周起訴上海市閔行區(qū)政府，索賠2.89億元。又如，甘肅蘭州城中村宋家灘1102名農(nóng)民，因為對政府對村集體所有的板材市場的征用和補償存在異議，就把甘肅省、蘭州市、城關(guān)區(qū)三級政府一股腦告上了法庭。

數(shù)據(jù)顯示，2012年，在全國法院審結(jié)的128600多件一審行政案件中，涉及到的行政管理領(lǐng)域的有70多個，比較多的是告城建、勞動和社會保障、公安、計劃生育、工商、交通等部門。

其實，解決行政爭議的同時，就是在推進依法行政。此次《行政訴訟法》大修，法律界、實務(wù)界給予了高度關(guān)注。那么，一直以來到底民告官的“難”難在哪里？該如何突破？

四川彭州農(nóng)民吳高亮在自家承包地邊發(fā)現(xiàn)了價值1500萬的烏木并進行挖掘，通濟鎮(zhèn)政府得到消息后，控制了現(xiàn)場并組織挖掘，引發(fā)吳高亮狀告鎮(zhèn)政府返還財產(chǎn)的行政訴訟。雖然今年6月，吳高亮終審敗訴，但是代理律師張敏的觀點道出了一起起“民告官”案件的實際意義。

張敏：使國家所有權(quán)、集體所有權(quán)、個人所有權(quán)的邊界更加清晰，使那些法律不太明確的地方變的更加明確。

說到當前行政訴訟存在的突出問題，北京大學法學院副院長、公眾參與研究與支持中心主任王錫鋅這樣概括。

王錫鋅：暴露出來的問題主要集中在法院受理行政案件比較困難，另外案件的審理過程也受到了不少的干擾，第三個就是在判決執(zhí)行過程中，行政機關(guān)的阻力比較大，所以主要的是案件的入口、處理，和最終的出口，這三個問題。

北京東城區(qū)人民檢察院民事行政檢察處副處長楊彥軍給記者念了手中的一份統(tǒng)計材料，來說明當前行政訴訟起訴難，勝訴難，上訴率高，申訴率高。

楊彥軍：2011年，全國行政案件被裁定不予受理，駁回起訴的比例是7.8%，同比民事訴訟案件高7.8倍，因各種土政策隱性不予受理的更是不計其數(shù)。原告勝訴的比例不足10%，同期行政案件上訴率達到72.85%，申訴率更是達到8.5%。均遠高于民事和刑事案件的上訴率和申訴率。

通常，法院不予受理，理由是不屬于受案范圍，現(xiàn)行《行政訴訟法》列舉了8類應受理的案件，對行政處罰、行政強制措施不服，或者認為行政機關(guān)侵犯經(jīng)營自主權(quán)、人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等等，法院都應當受理，中國政法大學終身教授、中國法學會行政法學研究會會長應松年認為，《行政訴訟法》修改，應擴大受案范圍。

應松年：可以立案的，除了這八項以外還多著呢，你沒數(shù)出來，我們叫作灰色地帶，所以從行政訴訟法產(chǎn)生的那天開始就產(chǎn)生這個問題，后來司法解釋就說了，所有的行使行政職權(quán)的行為都可以起訴，但是下列行為不能，概括式的肯定，列舉式的否定，這樣就把可以肯定的范圍就擴大了。

認為地方政府的土政策、越權(quán)錯位的紅頭文件侵犯自身權(quán)益，也就是學界所稱的抽象行政行為，能不能告，一直受爭議。專家希望此次修法有突破。

應松年：在《行政復議法》制定的時候，把這個問題寫進去了，如果你要對規(guī)范性文件要申請復議，可以，但是必須是規(guī)范性文件是他作出具體行政行為的依據(jù)，現(xiàn)在訴訟法修改的時候，要不要把這個也加進去？

“民告官”最窩火的情形，莫過于告訴你，“你不是行政行為相對人，你沒資格告。”應松年教授主張修法進一步明確原告和第三人的資格。

應松年：我罰了一個船，船里面裝的違禁的東西，我給他沒收了。罰，寫的時候就寫的這個船的公司，船就回去了，船的公司無所謂，因為這個貨物是貨主的。結(jié)果那個貨主不干了，要提起訴訟，你要提起訴訟這時候你不是相對人，你不能訴，這就有些不講理了。所以后來司法解釋就把它說成一種法律上有利害關(guān)系的，可以是原告，可以是第三人，這個提出來是很好的。

為什么“民告官”審理難？地方政府的干預或者說影響，可以說如影相隨。全國律師協(xié)會行政法專業(yè)委員會副主任呂立秋，憑借多年的執(zhí)業(yè)經(jīng)驗，呼吁《行政訴訟法》修改在完善管轄制度上有重大突破。

呂立秋：希望能夠打破這種地域管轄的規(guī)則，比如說行政機關(guān)在北京，不一定原告就必須在北京起訴，它可以選擇其他地域起訴，在實務(wù)界都希望能夠便利原告、便利立案，便利的一種管轄這樣的規(guī)則，能夠破解立案難這樣的難題。

在我國，為了保證訴訟的公正，憲法賦予檢察院監(jiān)督職責?，F(xiàn)行《行政訴訟法》中有兩個條文對此做了規(guī)定，一條說有權(quán)監(jiān)督，一條說，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)的有權(quán)抗訴。楊彥軍檢察官希望此次修法對檢察院的監(jiān)督權(quán)有所加強。

楊彥軍：首先從監(jiān)督范圍上來講，它只是將已生效的判決裁定納入監(jiān)督范圍，而沒有將大量存在的像行政訴訟中的違法行為，比如說應當立案而不立案，應當先予執(zhí)行而不先予執(zhí)行，像這些行為都沒有納入監(jiān)督范圍。第二是在監(jiān)督方式上只規(guī)定了抗訴這樣一種監(jiān)督方式，這種規(guī)定就與目前檢察機關(guān)所倡導的多元化監(jiān)督格局的理念、目標相差甚遠。

20多年來的首次大修，期待《行政訴訟法》的更加完善。使“民告官”雙方的訴訟地位、法律保護真正實現(xiàn)平等。