地方政府債務(wù)規(guī)模神秘 市政債或成最優(yōu)排險途徑

記者獲悉，歷時4個月、被社會各界稱為“史上最嚴(yán)厲、最徹底地方債審計”結(jié)果或?qū)⑴丁Ｖ槿耸客嘎?，目前我國地方政府債?wù)總量應(yīng)不會超出此前媒體報道的20萬億元，風(fēng)險仍在可控范圍。

專家指出，鑒于目前多數(shù)地方政府仍有較強(qiáng)烈的投資沖動，部分區(qū)域和項目潛存較大風(fēng)險，需要監(jiān)管層重點防范。根據(jù)國家開發(fā)銀行的預(yù)測，未來3年我國城鎮(zhèn)化投融資資金需求量將達(dá)25萬億元。巨大的資金需求或促使地方融資欲望更為強(qiáng)烈，并通過隱性“影子”渠道融資。

記者調(diào)研時了解到，此前已被監(jiān)管層“點名”的非信貸渠道融資仍在迅速增長，地方融資平臺通過信托、BT和違規(guī)集資等渠道融資屢禁不止，蘊(yùn)含的風(fēng)險隱患不斷擴(kuò)大。

相關(guān)專家表示，疏堵結(jié)合、多措并舉才是解決地方政府債務(wù)問題的有效途徑，盡快啟動市政債試點或是較理想的化解途徑之一。更重要的是，地方政府亟需摒棄“唯GDP論”政績觀，地方基建項目投資也亟待回歸理性。

債務(wù)規(guī)模“神秘” 風(fēng)險隱患受重視

對于地方政府債務(wù)風(fēng)險的擔(dān)憂之聲，近兩年來一直沒有間斷。而審計結(jié)果遲遲未出，更是引發(fā)不少猜測和擔(dān)憂。

對于目前我國地方政府債務(wù)總量的預(yù)測，各家機(jī)構(gòu)的“預(yù)測版本”存在較大差異，從10萬億元到30萬億元不等。實際上，關(guān)于全國地方政府性債務(wù)的總量，最新的官方數(shù)據(jù)是審計署2011年發(fā)布的全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果。截至2010年底，全國省市縣三級地方政府性債務(wù)余額約為10.7萬億元。審計署副審計長董大勝曾在今年全國兩會期間表示，目前我國各級政府的負(fù)債規(guī)模應(yīng)在15萬億至18萬億元左右。

多位接近監(jiān)管層的專家向記者透露，即將出爐的審計結(jié)果應(yīng)該不會是一個“重磅炸彈”，整體風(fēng)險一定都是在可控范圍之內(nèi)。

實際上，早在今年9月，在審計進(jìn)行到一個多月時，國務(wù)院總理李克強(qiáng)就已公開表態(tài)稱，對大家都很關(guān)心的中國地方政府性債務(wù)問題，中國正在采取有針對性的措施，有序規(guī)范和化解?？梢杂邪盐盏卣f，總體是安全可控的。

“中央特別強(qiáng)調(diào)，地方政府債務(wù)風(fēng)險防范的重點將是區(qū)域和項目風(fēng)險較高的個別對象?！必斦控斦芯克L賈康近日透露，據(jù)內(nèi)部信息，地方政府債務(wù)總量不會超出媒體所說的20萬億元，總體仍在安全區(qū)內(nèi)。

然而中國社科院副院長李揚(yáng)近日透露，根據(jù)他們的測算，2012年中央政府與地方政府加總債務(wù)接近28萬億，占當(dāng)年GDP的53%。其中，地方政府債務(wù)達(dá)19.94萬億；地方政府債務(wù)主體部分來自地方政府融資平臺，債務(wù)余額接近14萬億，須引起高度關(guān)注。他強(qiáng)調(diào)，“中國經(jīng)濟(jì)整體的債務(wù)規(guī)模為111.6萬億元，全社會杠桿率為215%，去杠桿在所難免。”

如果按照中國社科院的這個數(shù)字，除非2013年地方政府債務(wù)是“零增長”或“負(fù)增長”，否則地方政府債務(wù)總量極有可能突破20萬億元。中華企業(yè)(600675，股吧)家聯(lián)合會會長保育鈞近日就對媒體表示，地方政府債務(wù)遲遲不公布很可能是由于審計結(jié)果超出中央預(yù)期?！暗胤秸畟鶆?wù)可能超過20萬億，接近2012年GDP的50%?！?

由國家信息中心編撰的《中國與世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展報告（2014）》指出，分稅制改革以來，中央政府、地方政府在財力、事權(quán)上的不匹配狀況日益嚴(yán)重，地方政府在事權(quán)不斷增加、財力卻未能顯著擴(kuò)大的條件下，通過地方政府融資平臺來籌措建設(shè)資金，由此產(chǎn)生了地方政府債務(wù)問題。審計署今年上半年公布的報告顯示，截至2012年底，36個地方政府本級政府性債務(wù)余額達(dá)到3.85萬億元，比2010年增長12.94%。雖然我國地方政府性債務(wù)風(fēng)險總體可控，但也要看到，部分地區(qū)和行業(yè)的償債能力較弱，加上債務(wù)償還對土地出讓收入的依賴性較大，導(dǎo)致財政風(fēng)險隱患不可忽視。

融資再饑渴 影子渠道“暗度陳倉”

中央經(jīng)濟(jì)工作會議首次提出“要把控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險作為經(jīng)濟(jì)工作的重要任務(wù)”，已經(jīng)透露出地方政府債務(wù)的嚴(yán)峻性。2012年以來，城投債、信托計劃、短期融資券、中期票據(jù)等發(fā)行規(guī)模快速增長。相比銀行來說，實施非信貸融資的非銀行機(jī)構(gòu)規(guī)模相對較小，風(fēng)險管理能力相對較弱，地方政府通過“影子”渠道融資過快、過大，極有可能使風(fēng)險快速累積并向銀行機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移。

記者近期調(diào)研時了解到，雖然已被“點名”，但是地方政府通過信托等影子融資渠道，肆意融資、大建項目的狀況并未得到好轉(zhuǎn)。在某些地方和區(qū)域，幫地方融資平臺項目融資甚至成為部分金融機(jī)構(gòu)的主要業(yè)務(wù)。

記者了解到的案例有，農(nóng)業(yè)銀行(601288，股吧)江西分行近年來一直在銷售名為“金象XXX號”系列的理財產(chǎn)品，募集資金投向江西省多個縣市的地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。農(nóng)行理財客戶經(jīng)理表示，該行近兩年來一直在和信托公司合作這個系列的產(chǎn)品，產(chǎn)品期限一般為兩年，預(yù)期年化收益率都在7%以上，最高甚至可以達(dá)到8%?！盎径际羌腺Y金信托計劃，資金投向南昌、上饒等地市的民生工程、基建項目等?！?

記者在江浙地區(qū)調(diào)研時，不少商業(yè)銀行更是將研發(fā)和銷售與地方基建項目相關(guān)的銀行理財產(chǎn)品，作為當(dāng)年的重要業(yè)績和利潤增長點。

當(dāng)記者質(zhì)疑地方基建項目如何實現(xiàn)年化8%的高收益時，不少銀行業(yè)內(nèi)人士坦言，“這個收益率不算太高，一些縣級平臺的項目還能給出更高的收益率。但是最終多由地方財政埋單，這對于銀行和投資者來說都是無風(fēng)險收益”。事實上，審計署審計長劉家義此前明確表示，一些地方在近兩年間新舉借的債務(wù)中，采用信托、BT和違規(guī)集資等方式融資近2180.87億元，融資成本普遍高于同期銀行貸款利率，如BT融資年利率最高達(dá)20%，且不易監(jiān)管，蘊(yùn)含新的風(fēng)險隱患。

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記者采訪時了解到，在沉寂了一段時間之后，不少信托公司又將來年的業(yè)務(wù)重點放在“地方融資平臺項目”。一家大型信托公司人士告訴記者，“2012年到現(xiàn)在，我們都沒有做地方融資平臺項目，但是到了年末，公司高層竟然松口讓我們?nèi)フ胰谫Y平臺項目，而且還催得比較緊。”他透露，目前積極尋找融資平臺項目的信托公司可以用“一大波”來形容。一方面，在城鎮(zhèn)化建設(shè)加快的大背景下，各地方政府的融資欲望極為強(qiáng)烈。另一方面，多數(shù)人士認(rèn)為此次審計結(jié)果好于預(yù)期，未來與地方政府合作仍可能是“無風(fēng)險收益”。但中國銀行(601988，股吧)業(yè)協(xié)會近日發(fā)布的《中國銀行家調(diào)查報告（2013）》顯示，“無法掌握全口徑地方政府性債務(wù)信息，導(dǎo)致風(fēng)險難以估算”，“地方政府融資渠道日益多元化，風(fēng)險監(jiān)控難度日益加大”，“地方財政收入增速放緩，難以支撐償還”等，是多數(shù)銀行家認(rèn)為目前地方政府債務(wù)存在的主要風(fēng)險點。

資金需求大 市政債或是“最優(yōu)途徑”

《中國與世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展報告（2014）》指出，目前地方政府性債務(wù)的資金投向主要是交通運(yùn)輸、市政建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，而地方政府性債務(wù)居高不下，中央政府加強(qiáng)地方政府財政風(fēng)險管控，使得由地方政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的增長空間受到一定限制。

專家預(yù)計，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)加速推進(jìn)，未來上述項目的資金缺口仍較大。根據(jù)國家開發(fā)銀行預(yù)測，未來3年我國城鎮(zhèn)化投融資資金需求量將達(dá)25萬億元。在此背景下，地方政府債務(wù)走向“陽光化”、地方政府投資回歸理性，成為亟待解決的重要議題。

央行行長周小川近兩年來在多個場合提及市政債試點的重要性，他在接受媒體采訪時表示，“如果你已經(jīng)看到跳窗戶、走后門很普遍了，最好還是開前門，這樣好把窗戶和后門給關(guān)上，從而更規(guī)范一些。”

事實上，十八屆三中全會也已傳遞出地方政府發(fā)債的重要信號：“允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道?！睂＜艺J(rèn)為，發(fā)行市政債將是解決地方政債務(wù)問題的最優(yōu)途徑，目前發(fā)達(dá)國家已普遍推行市政債。

所謂市政債，一般是以政府稅收等一般財政收入或項目收益為償債來源，主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的債券，發(fā)行主體是地方政府或者授權(quán)機(jī)構(gòu)。

專家指出，通過發(fā)行市政債融資，一方面可以運(yùn)作周期較長的項目，在較大程度上幫助地方政府籌集資金、緩解城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的資金困難。另一方面，此舉以地方政府或者授權(quán)機(jī)構(gòu)為發(fā)行主體，以政府稅收等一般財政收入或項目收益為償債來源，可促使地方政府以往隱性的、不規(guī)范的債務(wù)轉(zhuǎn)變成顯性的、規(guī)范的債務(wù)，避免盲目“上馬”項目導(dǎo)致的風(fēng)險。

中金公司指出，“市政債”的突破，將從三個方面強(qiáng)化市場對于化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的信心：一是體現(xiàn)本屆政府對于化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的重視；二是通過更加透明的方式賦予政府有約束的持續(xù)融資渠道，有助于緩解地方政府的短期周轉(zhuǎn)壓力；三是理順地方政府的法定負(fù)債主體和償債主體地位，有利于投資者對債權(quán)的追償和對實際償債風(fēng)險的判斷。

分析人士指出，目前我國地方政府信用評級制度的空白是推進(jìn)市政債的一大阻礙。

中金公司認(rèn)為，市政債要想以高評級低風(fēng)險的身份獲得低利率發(fā)行，并且真正起到化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的作用，至少必須以完成以下兩個任務(wù)為前提：一、修改預(yù)算法，明確地方政府發(fā)債的合法地位和償付義務(wù)；二、發(fā)債時要披露地方政府真實的資產(chǎn)負(fù)債表和財政收支表，在地方政府財力可以負(fù)擔(dān)的范圍內(nèi)合理確定融資規(guī)模，并由市場進(jìn)行合理定價。

考慮到這兩個任務(wù)在2014年內(nèi)完成的困難較大，2014年“市政債的突破”主要是小規(guī)模試點，大規(guī)模發(fā)行暫不可期。

十八大報告明確提出，加快改革財稅體制，健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制，完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財政體系，構(gòu)建地方稅體系，形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會公平的稅收制度。

多數(shù)專家認(rèn)為，面對巨大的地方資金需求，穩(wěn)定地方財源也將是一個重要改革方向，亟需建立完善的財稅體系，為地方政府培育穩(wěn)定的財源，包括房產(chǎn)稅、資源稅、消費(fèi)稅等。賈康認(rèn)為，穩(wěn)步擴(kuò)容的房產(chǎn)稅試點，有利于穩(wěn)定地方財源。

賈康直言，未來應(yīng)把地方政府債務(wù)風(fēng)險防范和中長期制度建設(shè)結(jié)合在一起，在總量上注意局部和項目的風(fēng)險，以陽光負(fù)債的機(jī)制替代隱性負(fù)債的機(jī)制，如此才能使機(jī)制發(fā)揮正面作用的空間打開。

更重要的是，地方政府亟需摒棄“唯GDP論”的政績觀，從源頭上“堵住”地方政府債務(wù)的過度膨脹?！拔℅DP論”的政績觀和考核方法刺激地方政府的投資沖動，大量的投資通過舉債的方式籌措資金，是地方政府債務(wù)規(guī)模不斷飆升的根源。