專家談中國城鎮(zhèn)化：發(fā)展規(guī)模取決于市場而非政府

　　北師大新興市場研究院院長胡必亮教授談他的城鎮(zhèn)化研究經(jīng)歷　

　　“我把改革開放以來中國的城鎮(zhèn)化研究過程分為四個階段，并按照不同階段所關(guān)注的重點內(nèi)容總結(jié)為八個字：規(guī)模、機制、區(qū)域、新型，”北師大新興市場研究院院長胡必亮教授說?！?

　　30多年來，在學界對中國城鎮(zhèn)化研究的進程中，胡必亮幾乎參與了各個不同階段?！?

　　1983年9月21日，被譽為“世界級社會科學家”的費孝通教授在南京做了著名的“小城鎮(zhèn)大問題”報告。次年12月，費孝通的“江蘇小城鎮(zhèn)研究討論會第二次會議”上，胡必亮遞交了他第一份關(guān)于小城鎮(zhèn)研究的論文。　　

　　1989年春節(jié)后，第一次“民工潮”出現(xiàn)時，胡必亮就和同事們一起守在北京火車站，采訪調(diào)查來往的農(nóng)民工?；谶@樣的觀察與分析，他的研究視角開始從小城鎮(zhèn)，逐步轉(zhuǎn)向中國城鎮(zhèn)化的“機制問題”?！　?

　　此后的學術(shù)生涯中，胡必亮有了更多的機會實地研習國外的先進經(jīng)驗，并結(jié)合本土研究，不斷豐富對中國城鎮(zhèn)化的認識和理解。

　　“不同的平臺給了我不同的視野和學術(shù)背景，從上世紀80年代初一直到現(xiàn)在，我在每一個階段的認識都在進步，而這又和中國城鎮(zhèn)化研究的四個階段高度契合?！薄　?

　　調(diào)研小城鎮(zhèn) 探討“什么規(guī)模才合理”　　

　　第1階段

　　規(guī)模　　

　　當時大家都在討論城鎮(zhèn)規(guī)模，究竟是發(fā)展小城鎮(zhèn)呢，還是發(fā)展大城市？一派學者認為，小城鎮(zhèn)靠農(nóng)村，有廣大的腹地；大城市得到政策的支持，一般都發(fā)展得比較好，而中等城市發(fā)展明顯不足。　　

　　華西都市報：你研究中國的城鎮(zhèn)化30多年了，最初是什么促使你做這項研究？　　

　　胡必亮：最早接觸城鎮(zhèn)化研究是1984年，一個非常偶然的機會—當時費孝通教授帶領(lǐng)一個團隊在江蘇做小城鎮(zhèn)調(diào)研，年底要開一個關(guān)于小城鎮(zhèn)的研討會。我當時剛被分配到中國社科院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟研究所（后改名為“農(nóng)村發(fā)展研究所”）一個新的課題組，是專門為完成當時承擔中共中央書記處農(nóng)村政策研究室和國務院農(nóng)村發(fā)展 研 究 中 心 委 托 課 題《1986-2000年中國農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)研究》而組建的課題組。由于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整直接與農(nóng)村集鎮(zhèn)發(fā)展密切聯(lián)系，于是研究組的組長就建議我寫一篇關(guān)于農(nóng)村集鎮(zhèn)發(fā)展與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整關(guān)系的文章，帶文章去參會，向費老等專家學者學習和請教。經(jīng)過向兩位資深研究員的請教，我寫出了第一篇與城鎮(zhèn)化有那么一點關(guān)系的文章，并油印了50本?！　?

　　后來在1986年，我向國務院農(nóng)村發(fā)展研究中心申請了一項與小城鎮(zhèn)相關(guān)的研究課題，得到了批準。當時的中共中央書記處農(nóng)村政策研究室和國務院農(nóng)村發(fā)展研究中心都是由杜潤生杜老親自掛帥的?！　?

　　這個課題是研究農(nóng)村的小城鎮(zhèn)發(fā)展問題，主要是縣以下的小城鎮(zhèn)對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的影響等問題，并對2000年的農(nóng)村小城鎮(zhèn)發(fā)展趨勢做了分析與預測。我當時只有25歲?！　?

　　華西都市報：上世紀80年代中國城鎮(zhèn)化研究呈現(xiàn)出什么特點？　　

　　胡必亮：兩個字概括，就是“規(guī)?！?，城鎮(zhèn)的合理規(guī)模問題?！?

　　當時大家都在討論城鎮(zhèn)規(guī)模，究竟是發(fā)展小城鎮(zhèn)呢，還是發(fā)展大城市？最多的一派學者認為小城鎮(zhèn)很重要，過去小城鎮(zhèn)發(fā)展嚴重不足，現(xiàn)在該大力發(fā)展；還有一些人則認為大城市還是最重要的，因為城市發(fā)展有其規(guī)律，其中規(guī)模經(jīng)濟就是一個客觀規(guī)律，相當多的中國城市的規(guī)模還不夠大，發(fā)展大城市可以起到強有力的帶動作用；另外，還有一種看法，認為發(fā)展中等城市比較重要，當時中等城市實際上處在大城市和小城鎮(zhèn)中間一個凹陷區(qū)，很多中等城市不僅沒有發(fā)展，而且還衰落了。這主要是指那些地級市，加上有些比較大的縣級市，它們的經(jīng)濟實力一般不強，也得不到政策的有力支持。這一派學者認為，小城鎮(zhèn)靠農(nóng)村，有廣大的腹地；大城市得到政策的支持，一般都發(fā)展得比較好，而中等城市發(fā)展明顯不足?！　?

　　這些都是城鎮(zhèn)化研究中涉及到的城鎮(zhèn)規(guī)模問題。　　

　　關(guān)注民工潮 思考“城市機制的轉(zhuǎn)型”　　

　　第2階段

　　機制　　

　　看到“民工潮”的出現(xiàn)，我就在考慮這個“機制”的問題。大量農(nóng)民工來了城市，但城市并不接受他們，就有可能引發(fā)許多社會矛盾。因此，研究這一問題是非常重要的?！　?

　　華西都市報：在這之后，城鎮(zhèn)化研究又進入到了什么階段？　　

　　胡必亮：1988年初，我跟隨當時以國家科委為主組成的一個代表團，和美國的東西方中心聯(lián)合做了一項關(guān)于中國城鎮(zhèn)化道路的研究。　　

　　正是在那個時候，我從各種場合的研討中以及從我與中外同行的交流中，感覺到中國的城鎮(zhèn)化問題好像并不都是規(guī)模問題，而是機制問題?！　?

　　政府出臺一個政策讓發(fā)展大城市，大城市就發(fā)展，搞個政策發(fā)展小城鎮(zhèn)，小城鎮(zhèn)就發(fā)展，好像是由政府控制的，但在這樣的表面現(xiàn)象背后，城市的成長實際上是有它自己內(nèi)在的成長機制的，（那就）是市場的力量?！　?

　　華西都市報：當時也是中國市場經(jīng)濟開始起步的階段？　

　　胡必亮：其中一個大家都比較熟悉的現(xiàn)象，就是“民工潮”的出現(xiàn)。這成為一種現(xiàn)象，首先出現(xiàn)于1989年春節(jié)后的2月底3月初，所以我們必須要探討這個現(xiàn)象及其背后的機制問題?！　?

　　當時大量的農(nóng)民進入城市。他們?yōu)槭裁匆M入城市，這背后就是市場動因?！　?

　　在城市，有就業(yè)的機會，有掙錢的機會。而農(nóng)村大量的剩余勞動力，一部分人進入了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)容納能力有限，所以有一部分人就被另一股市場力量推到城市里來?！　?

　　1989年三四月份，我們研究小組在當時的所長陳吉元和室主任庾德昌的帶領(lǐng)下，分成小組，輪流在北京火車站出口處守候各路農(nóng)民工，采訪他們，了解他們從哪里來，來北京干什么，是否已找到工作，通過什么渠道找到工作的，收入預期多高，等等?！　?

　　同時我們也對進入北京市的農(nóng)民工數(shù)量做出基本估算?；谶@樣一些細致的工作，由我執(zhí)筆起草的一份“關(guān)于解決農(nóng)民進城問題的對策建議”通過《中國社會科學院要報》送到了當時的中央領(lǐng)導手中，希望對他們了解當時的情況和做出相關(guān)決策有所幫助?！　?

　　華西都市報：農(nóng)民工是你研究城鎮(zhèn)化機制問題的一個切入點？　　

　　胡必亮：當時看到“民工潮”的出現(xiàn)，我就在考慮這個“機制”的問題。如果農(nóng)民是通過市場機制的作用來到了城市，但現(xiàn)實的城市發(fā)展機制仍然還是政府控制型的，即主要是通過戶籍制度來控制的，那么就有可能出現(xiàn)沖突，大量農(nóng)民工來了城市，但城市并不接受他們，就有可能引發(fā)許多社會矛盾。因此，研究這一問題是非常重要的?！　?

　　1989年4月，我寫了一篇關(guān)于城市機制的論文，叫“中國城市機制及其轉(zhuǎn)型”。我在文章中，建議城市的發(fā)展要由它的客觀的機制來推動，這個機制運行的主導力量應該是市場，而不是政府。當然城市的發(fā)展不可能是由單一的市場力量所決定的，它一定是市場和政府配合的結(jié)果?！　?

　　我當時的基本思想是，城市發(fā)展規(guī)模并不是政府說了算，城市規(guī)模有多大，合不合理，主要的決定力量在于市場，而不是政府?！　?

　　華西都市報：當時中國學界對這個問題研究的人多不多？　　

　　胡必亮：從規(guī)模研究轉(zhuǎn)到機制研究，我認為這是中國改革開放以來城鎮(zhèn)化研究的第二階段，但當時研究城市機制的人很少，大量的研究還是聚焦在規(guī)模問題上?！　?

　　研究大都市區(qū) 探索“區(qū)域一體化”　　

　　第3階段　　

　　區(qū)域　　

　　從1989年到1992年，我開始研究大都市區(qū)問題。每個地方的情況不一樣，我在當時提出，西部落后地方應該集中發(fā)展大城市，中部地區(qū)重視發(fā)展中等城市，沿海地區(qū)積極發(fā)展小城鎮(zhèn)的看法?！　?

　　華西都市報：在機制問題研究之后，對城鎮(zhèn)化研究有了哪些深化？　　

　　胡必亮：從1989年到1992年，我開始研究大都市區(qū)問題。那段時間正好在國外讀一個區(qū)域經(jīng)濟的碩士學位，是由位于曼谷的亞洲理工學院與德國多特蒙德大學區(qū)域規(guī)劃系聯(lián)合舉辦的一個碩士項目?！　?

　　當時我提出了幾個思考的問題和方向：　　

　　第一，區(qū)域一體化里要有城市體系的概念。一個完整的城市體系本身就包括了要有小城市、中等城市、大城市，特大城市等各具不同規(guī)模的問題，一個比較簡單的思路就是，在這個體系里，缺什么就應該發(fā)展什么?！　?

　　但我們過去有一段時間講城市發(fā)展方針時，就特別強調(diào)要嚴格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)。這就有些片面了，并且有“一刀切”的傾向。每個地方的情況不一樣，經(jīng)濟發(fā)展水平不一樣，城市發(fā)展的重點也就不相同，比如說在東部沿海地區(qū)，大城市很發(fā)達，農(nóng)村也很發(fā)達，不足的是處于中間的小城鎮(zhèn)和中等城市不怎么發(fā)達。所以費老在蘇南調(diào)研后，就提出了要發(fā)展小城鎮(zhèn)的問題，這是有道理的。但在西北地區(qū)，經(jīng)濟比較落后、資源十分有限，可能發(fā)展的重點首先還是要注意培養(yǎng)1-2個增長極，以有限的資源集中發(fā)展少量幾個大城市。大城市培養(yǎng)起來之后，它對周邊就會產(chǎn)生輻射或帶動作用。我在當時提出，西部落后地方應該集中發(fā)展大城市，中部地區(qū)重視發(fā)展中等城市，沿海地區(qū)積極發(fā)展小城鎮(zhèn)的看法?！　?

　　第二個就是要特別注意城鄉(xiāng)一體化發(fā)展問題，（要實現(xiàn)）城鄉(xiāng)之間協(xié)調(diào)發(fā)展，一個比較好的做法就是通過發(fā)展大都市區(qū)來實現(xiàn)?！　?

　　華西都市報：現(xiàn)在各地所提的城市群概念，和此前您研究的大都市區(qū)和區(qū)域一體化是一種什么關(guān)系？　　

　　胡必亮：首先，城市群和都市區(qū)的概念存在一致性，根據(jù)我的研究，這是一種最有利于城鄉(xiāng)一體化的一種方式。如果很多城市積聚在這一塊，處在中間零星的農(nóng)村地區(qū)很快就城鎮(zhèn)化了。城市群覆蓋面積大，生活質(zhì)量高，區(qū)域之間互相融為一體?！　?

　　第二，城市群是國際上發(fā)展的一種趨勢。美國總?cè)丝诘?0%以上目前都是居住在城市群或城市帶里的。日本也是，歐洲的城市群有些還是國際性的，從荷蘭的阿姆斯特丹到德國的魯爾區(qū)，囊括了幾十座城市、幾十所大學?！　?

　　第三，可以共享基礎設施，建設的成本相對來說也低。如果建一座城市，離得太遠，成本就很高，所以這就是為什么大家都搞城市群，或者都市區(qū)，可以集約使用一些公共設施和公共產(chǎn)品。　　

　　新型城鎮(zhèn)化 首倡“六位一體”框架　　

　　第4階段　　

　　新型　　

　　我提出了這個“六位一體”的新型城鎮(zhèn)化的初步分析框架，就是我現(xiàn)在對最新的城鎮(zhèn)化的新認識。新型城鎮(zhèn)化是一個體系，這其中市場機制應該起主導作用?！　?

　　華西都市報：此后就進入到新型城鎮(zhèn)化研究階段？　　

　　胡必亮：對。因為傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化是一種不可持續(xù)的城鎮(zhèn)化，所以必須創(chuàng)新出一條可持續(xù)的城鎮(zhèn)化道路，這樣就很自然地提出了新型城鎮(zhèn)化?！　?

　　華西都市報：那什么是新型城鎮(zhèn)化呢？　　

　　胡必亮：關(guān)于新型城鎮(zhèn)化現(xiàn)在還沒有統(tǒng)一的定義?，F(xiàn)在不少人高度將其概括為一點，稱新型城鎮(zhèn)化就是人的城鎮(zhèn)化。我通過一段時間的思考，提出了“六位一體”的新型城鎮(zhèn)化體系框架?！　?

　　華西都市報：具體哪“六位一體”？胡必亮：“六位一體”的新型城鎮(zhèn)化道路，就是指城鎮(zhèn)化這個大系統(tǒng)至少應包括六個子系統(tǒng)：自然資源系統(tǒng)、經(jīng)濟增長系統(tǒng)、生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)、社會發(fā)展系統(tǒng)、空間結(jié)構(gòu)系統(tǒng)和城市創(chuàng)新系統(tǒng)?！　?

　　首先是資源的有效利用，即資源的集約利用。我舉個例子，深圳的土地面積接近2000平方公里，是香港土地面積的近兩倍。結(jié)果是，深圳的土地現(xiàn)在幾乎都用光了；而香港目前只使用了其土地總面積的四分之一，香港把更多的土地儲備起來，然后一點一點地釋放。　　

　　第二是經(jīng)濟的可持續(xù)增長。如果不可持續(xù)，到最后就是個災難。比如說美國以底特律為代表的制造中心，現(xiàn)在大部分都衰落，她們曾經(jīng)都是世界級的制造中心。經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，必須要不斷地提升、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。反過來，再看看德國的魯爾區(qū)，第一代產(chǎn)業(yè)是煤炭，第二代產(chǎn)業(yè)是鋼鐵，煤可以用來煉鋼嘛，有了鋼就可以進入第三代而發(fā)展汽車產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)在第四代產(chǎn)業(yè)全是高端服務業(yè)，如教育產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、設計產(chǎn)業(yè)、傳媒產(chǎn)業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)等，整個地區(qū)的城市，幾代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展思路非常清晰。我們有多少城市做到了？　　

　　第三是環(huán)境的友好保護。這個問題很關(guān)鍵，因為城市是我們經(jīng)濟增長的動力，同時也是環(huán)境污染的源頭?！　?

　　第四位是社會的公平和諧。從我國目前情況來看，要解決好三個方面的問題：第一個是戶籍制度，應該徹底地、盡快地改革現(xiàn)在的戶籍制度；第二個是城鎮(zhèn)化過程中的土地問題，包括農(nóng)地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)地、集體土地直接入市等問題，關(guān)鍵是要政府不要與農(nóng)民爭利、國家不要與集體爭利。三是根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務的一體化發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化不是少數(shù)人的城鎮(zhèn)化，而應該是所有人追求共同富裕的城鎮(zhèn)化之路?！　?

　　第五是空間結(jié)構(gòu)要合理。城市空間結(jié)構(gòu)布局也是城鎮(zhèn)化非常重要的問題。　

　　第六是智慧城市創(chuàng)建。這是城市形態(tài)的轉(zhuǎn)型，全面轉(zhuǎn)向智慧城市，能減少資源使用、減少污染，信息化在中間的介入非常重要。比如說傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)智能化改造就變成精準農(nóng)業(yè)；所有的服務業(yè)，都是可以智能化的?！　?

　　過去　　

　　研究城鎮(zhèn)化就像“盲人摸象”　　

　　華西都市報：城鎮(zhèn)化研究，從“規(guī)?！钡健皺C制”到“區(qū)域”再到“新型”，是不是一個不斷修正的過程？　　

　　胡必亮：城鎮(zhèn)化研究是隨著時間的推移在不斷深化、不斷探索的過程。　　

　　過去我們對城鎮(zhèn)化不理解，研究城鎮(zhèn)化就像“盲人摸象”。有人摸到象的耳朵了，就說這個象是一把扇子，有人摸到象的腿了，就說像是一個柱子?！　?

　　我自己的體會最深了。我本科是學經(jīng)濟的，因此最初我研究城鎮(zhèn)化問題時，基本上就將其概括為是個經(jīng)濟結(jié)構(gòu)問題。后來我讀區(qū)域規(guī)劃碩士，因此就知道城鎮(zhèn)化也是一個區(qū)域規(guī)劃問題，于是就將城鎮(zhèn)化更多地理解為區(qū)域一體化；再后來，我讀了博士，是學制度經(jīng)濟學的，這個時候就明白了城鎮(zhèn)化還是一個非常重要的制度安排問題，涉及到制度公平、土地產(chǎn)權(quán)等制度、社會問題，等等。后來，我又在哈佛大學做博士后研究，我又知道了中國的城鎮(zhèn)化還是一個全球化問題?！　?

　　我研究城鎮(zhèn)化整整三十年，也是中國城鎮(zhèn)化不斷推進的30年。三十年四個階段，從規(guī)模到體制到區(qū)域到新型。我很高興也很榮幸自己都參與了?！　?

　　人物名片　　

　　胡必亮　　

　　探討中國城鎮(zhèn)化研究歷程，胡必亮教授是一個比較有價值的學者，因為他幾乎參與了30多年來中國城鎮(zhèn)化研究進程的各個不同階段?！?

　　1989年春節(jié)后第一次出現(xiàn)“民工潮”，他就和研究室的同事們一起冒著春寒守在北京火車站的門口，對來來往往的農(nóng)民工進行采訪調(diào)查。正是基于這樣的觀察與分析，他開始從小城鎮(zhèn)問題的視角逐步轉(zhuǎn)向更加關(guān)注中國城鎮(zhèn)化的“機制問題”。　　

　　在日后的學術(shù)生涯中，胡必亮先后在美國東西方中心和夏威夷大學、德國多特蒙德大學和維騰大學以及美國哈弗大學等高等學府和學術(shù)機構(gòu)學習深造，還曾在世界銀行中國經(jīng)濟研究部做了兩年半的經(jīng)濟官員，在法國興業(yè)銀行證券做了四年的首席中國經(jīng)濟學家兼該公司駐北京的首席代表，因此有了更多的機會對國外的先進經(jīng)驗進行實地研究和學習，并結(jié)合本土的研究，不斷地豐富了自己對中國城鎮(zhèn)化理論與實踐的認識和理解。