張茉楠：新探索方向預(yù)示城鎮(zhèn)化模式重大轉(zhuǎn)變

　　中國新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵不在于“快”，而在于“好”。未來我國的新型城鎮(zhèn)化將要“逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平”為主要內(nèi)容的社會公平體系，“以市場化制度為本，創(chuàng)自由競爭之基”，激發(fā)和保障人們平等參與、平等發(fā)展的權(quán)利。通過新制度供給盤活勞動、土地、資本、技術(shù)四大供給要素，強(qiáng)化體制機(jī)制保障，并推動整體要素升級和高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化。由此實現(xiàn)城市與農(nóng)村的良性互動，城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)化的良性互動，大城市與中小城市、小城鎮(zhèn)的良性互動，形成多層次的城鎮(zhèn)體系。

　　十八屆三中全會決議將帶有全局性意義的改革在國人面前清晰地展開，財政體制改革、金融體制改革、國企改革、開放型經(jīng)濟(jì)體制改革等等，思想亮點頻頻。2012年以來，中國經(jīng)濟(jì)處于周期回落和結(jié)構(gòu)調(diào)整的壓力集聚期，這同時體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)總量增長放慢和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)調(diào)整兩個方面，這使得宏觀政策目標(biāo)的平衡中，“調(diào)結(jié)構(gòu)”與“控風(fēng)險”的重要性增加。隨著中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入潛在經(jīng)濟(jì)增長率下移的新階段，需要我們在“短期經(jīng)濟(jì)增長與長期結(jié)構(gòu)調(diào)整”、“轉(zhuǎn)型升級與保持合理增長速度”間找到“黃金平衡點”。因此，中國經(jīng)濟(jì)仍有較大潛力可挖掘，尤其在城鎮(zhèn)化方面。這次十八屆三中全會決議對“城鎮(zhèn)化”的表述并不算多，但字里行間已凸顯出發(fā)展思路的重大轉(zhuǎn)變?！　?

　　改革開放35年，隨著我國持續(xù)快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平由1978年的17.9%提高至2012年的52.57%，平均每年大約提高1個百分點。現(xiàn)在國內(nèi)外各方預(yù)計，到2030年，我國城鎮(zhèn)化水平將達(dá)到70%左右。然而，“高速度、低效益”、“重投資、輕服務(wù)”、“大政府、小市場”的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式已經(jīng)難以為繼，城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步推進(jìn)，必須改變以“政府主導(dǎo)、需求管理為導(dǎo)向”的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，將經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級與提供制度創(chuàng)新結(jié)合起來，創(chuàng)新和完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制。　　

　　換言之，中國新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵不在于“快”，而在于“好”。從發(fā)展的總體思路上看，未來中國新型城鎮(zhèn)化要“逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平”為主要內(nèi)容的社會公平體系，“以市場化制度為本，創(chuàng)自由競爭之基”，激發(fā)和保障人們平等參與、平等發(fā)展的權(quán)利。通過新制度供給盤活勞動、土地、資本、技術(shù)四大供給要素，強(qiáng)化體制機(jī)制保障，并推動整體要素升級和高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化?！　?

　　三中全會決議方案的城鎮(zhèn)化表述表明，未來我國的新型城鎮(zhèn)化改革，旨在扭轉(zhuǎn)三個失衡?！　?

　　其一，扭轉(zhuǎn)只注重城市，不注重農(nóng)村的失衡局面。新型城鎮(zhèn)化不是將農(nóng)村變?yōu)槌鞘?，而是要建立城鄉(xiāng)公平、公正、平等的模式。城市的空間擴(kuò)展是單向的、粗放的，對農(nóng)村實施的是“侵入”式的“空間并構(gòu)”，多年的實踐早已證明，這種發(fā)展方式是不可持續(xù)的。社會公共服務(wù)資源不能只集中在大中城市，還需為中小城市和農(nóng)村提供相等的服務(wù)水平，改變過去農(nóng)村反哺城市，農(nóng)民反哺市民，農(nóng)業(yè)反哺工業(yè)的二元結(jié)構(gòu)失衡的格局，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化健康可持續(xù)發(fā)展?！　?

　　其二，扭轉(zhuǎn)只注重刺激需求，不注重擴(kuò)大供給的失衡局面。城鎮(zhèn)化的根本作用，不在于擴(kuò)大內(nèi)需，而是在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，通過產(chǎn)業(yè)集聚核心的產(chǎn)業(yè)分工所帶來的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，以及城市分工協(xié)作帶來的要素集聚效率的提高。城鎮(zhèn)化意味著強(qiáng)烈需要供給結(jié)構(gòu)的變化，城市人口的聚集和規(guī)模擴(kuò)大形成的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，將大大促進(jìn)產(chǎn)業(yè)分工的細(xì)化和就業(yè)結(jié)構(gòu)的細(xì)化。新型城鎮(zhèn)化必須依靠強(qiáng)有力的產(chǎn)業(yè)為支撐，只有產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成合理的空間布局，聚合成具有競爭力的產(chǎn)業(yè)鏈，才能促進(jìn)城市要素資源集聚，實現(xiàn)郊區(qū)、郊縣和鄰近區(qū)域之間的合理分工，逐步消除城鄉(xiāng)之間的界限和發(fā)展落差。這是新供給框架下推動城鎮(zhèn)化發(fā)展的立足點，也是實現(xiàn)城鎮(zhèn)化“創(chuàng)新驅(qū)動”的必經(jīng)之路。　

　　其三，扭轉(zhuǎn)只注重大城市而忽視中小城市的失衡局面。新型城鎮(zhèn)化不是不要中小城市或小城鎮(zhèn)。目前在我國661個城市中，50萬人口以下的中小城市就有533個，占全國城市的80.6%，中小城市的人口占全國人口的59%。中小城市不僅數(shù)量多，而且分布也比較均勻。推動中小城市發(fā)展，由此產(chǎn)生的就業(yè)崗位對單個城市來說雖然有限，但眾多的中小城市共同產(chǎn)生作用，可有效解決就業(yè)難題，未來中小城市有巨大的發(fā)展空間?！?

　　順理成章，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)盡力促成實現(xiàn)城市與農(nóng)村的良性互動，城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)化的良性互動，大城市與中小城市、小城鎮(zhèn)的良性互動，由此促成多層次的城鎮(zhèn)體系?！　?

　　城鎮(zhèn)化改革的核心內(nèi)容是要素市場化改革。要素的粗放使用必將導(dǎo)致生產(chǎn)效率低下，生產(chǎn)要素完整產(chǎn)權(quán)的保護(hù)和尊重，是要素進(jìn)入市場并獲得高效配置和相應(yīng)經(jīng)濟(jì)效益的重要條件。比如這次三中全會決議明確提出，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保的權(quán)能，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股、實行與國有土地同等入市。慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。另外，通過城市、工業(yè)的高級生產(chǎn)要素，盤活農(nóng)村、農(nóng)業(yè)低級生產(chǎn)要素，再次聚集農(nóng)村改革的勢能和動力，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置?！　?

　　進(jìn)入全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)，才能提升城市體系的核心競爭優(yōu)勢。因此，城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)化的良性互動，首先，是以現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)功能區(qū)為依托，加快構(gòu)建以戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)等的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，延長城市產(chǎn)業(yè)鏈?！　≡谖磥砦覈滦统擎?zhèn)化和城市群體系塑造中，大城市與中小城市應(yīng)該依據(jù)人力資本稟賦和產(chǎn)業(yè)鏈確定不同的產(chǎn)業(yè)分工。一方面，以大城市群為依托，中小城市合理分工，如此不僅可以找到診治“大城市病”、“大城市周邊貧困帶”的藥方，也有助于促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)的合理布局，推動城市群的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。　　

　　另一方面，三中全會決議提到完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審批程序，對具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序改市。并考慮對吸納人口多、經(jīng)濟(jì)實力強(qiáng)的鎮(zhèn)，可賦予同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)。全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，并在醫(yī)療衛(wèi)生保障和教育條件等方面進(jìn)行一系列改革創(chuàng)新，加強(qiáng)中小城市及其城鎮(zhèn)居民的保障體系，這將大大提高中小城市及其城鎮(zhèn)居住的吸引力，使我國城鎮(zhèn)化這盤大棋全盤走活?！　?

　　（作者系中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心副研究員）