審批制度改革：既要數(shù)字少又要體驗(yàn)好

　　“具體是什么文件的規(guī)定、針對(duì)什么事項(xiàng)、經(jīng)過(guò)哪些制度批準(zhǔn)等，厚厚兩本，要逐條說(shuō)明原因，工作量不小。”參與了行政審批項(xiàng)目論證的中國(guó)政法大學(xué)終身教授應(yīng)松年近日接受記者專訪時(shí)表示。

　　本月初，地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革工作電視電話會(huì)議上透露，目前新一屆政府已取消、下放334項(xiàng)行政審批等事項(xiàng)。在簡(jiǎn)政放權(quán)被喻為深化改革的“馬前卒”和宏觀調(diào)控的“當(dāng)頭炮”之當(dāng)下，繼續(xù)對(duì)現(xiàn)有行政審批項(xiàng)目進(jìn)行清理，是可預(yù)見的行政體制改革“火力點(diǎn)”。

　　行政許可法“得”與“失”

　　早在2001年加入WTO伊始，由于行政審批制度與世貿(mào)條約的沖突，行政審批改革由此啟動(dòng)。

　　“行政審批制度改革不是今天說(shuō)的。在2001年國(guó)務(wù)院就提出了進(jìn)行審批制度改革。隨著2003年《行政許可法》的出臺(tái)，已經(jīng)對(duì)行政審批制度如何改作了詳細(xì)的法律層面的規(guī)定?！痹趹?yīng)松年看來(lái)，《行政許可法》的出臺(tái)順應(yīng)了行政審批制度改革的需要，同時(shí)也理應(yīng)成為行政審批制度改革的實(shí)施路徑，“有法后，行政要依法。行政審批也是同理，不是審批，而是許可，不應(yīng)叫行政審批制度的改革，而叫《行政許可法》的正適用。”

　　然而，就現(xiàn)實(shí)情況看，《行政許可法》實(shí)施并不理想。

　　“行政審批十余年后，政府管制的能力、管制的水平和管制的權(quán)力似乎沒有因?yàn)閷徟S可的精簡(jiǎn)而縮小。像有些部門領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)的，剛開始以為《行政許可法》的威力很大，會(huì)限制我們的權(quán)力，最后搞了十多年發(fā)現(xiàn)就那么一回事，政府行使的權(quán)力還在行使，該有的審批許可事項(xiàng)改頭換面依然如故?！敝袊?guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德向記者說(shuō)道。

　　盡管許可法的實(shí)施仍存問(wèn)題，但是應(yīng)松年仍看好這部法律在未來(lái)政府“放權(quán)”、“還權(quán)”方面的功用：“許可法還是相對(duì)完善，論述了什么叫許可，許可的種類、誰(shuí)有權(quán)設(shè)定許可，即設(shè)定權(quán)，還有許可的程序?！?

　　但《行政許可法》從2003年出臺(tái)至今十余年未改，在主體適用等方面也需進(jìn)一步修繕。

　　《行政許可法》規(guī)定，“本法所稱行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民法人或者其他組織的申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為?！蓖瑫r(shí)，又稱“有關(guān)行政機(jī)關(guān)對(duì)其他機(jī)關(guān)或者對(duì)其直接管理的事業(yè)單位的人事、財(cái)務(wù)、外事等事項(xiàng)的審批，不適用本法”。兩條款即表示，內(nèi)部許可不適用《行政許可法》。

　　“除了內(nèi)部許可外，還有一個(gè)新名詞創(chuàng)造：非行政許可的行政審批，兩者造成大量行政審批事項(xiàng)不受《行政許可法》約束，很難對(duì)其控制規(guī)范。”馬懷德認(rèn)為《行政許可法》本身存在漏洞，需要重新界定許可范圍，重新界定許可范圍，將所有的非行政許可審批事項(xiàng)納入許可法管理。

　　基于數(shù)字到“用戶體驗(yàn)”

　　“數(shù)量問(wèn)題凸顯審批制度改革之艱難，到底有多少項(xiàng)許可誰(shuí)都說(shuō)不清楚，經(jīng)濟(jì)學(xué)家說(shuō)不清楚，法學(xué)家也未必能說(shuō)得清楚，政府官員更說(shuō)不清楚?！苯振R懷德教授表示。

　　李克強(qiáng)曾強(qiáng)調(diào)，行政審批制度改革是轉(zhuǎn)變政府職能的突破口，要切實(shí)防止審批事項(xiàng)邊減邊增、明減暗增。

　　“按照上一屆政府的統(tǒng)計(jì)，中央一級(jí)原有3603項(xiàng)，經(jīng)過(guò)六次審批制度改革，砍掉了69.3%，也就是2497項(xiàng)，最后剩了1100項(xiàng)。李克強(qiáng)總理明確提出在本屆政府內(nèi)還要砍掉1/3，最終目標(biāo)是中央政府只剩670多項(xiàng)。“即便已經(jīng)減少這么多，不過(guò)從社會(huì)現(xiàn)實(shí)尤其是企業(yè)家角度、社會(huì)公眾的感受來(lái)看，因?yàn)楦蚪坏酪廊焕щy重重，問(wèn)題依然很多，政府管制的能力、管制的水平和管制的權(quán)力似乎沒有因?yàn)閷徟S可的精簡(jiǎn)而縮小。”馬懷德說(shuō)。

　　基于此，馬懷德提出，審批制度改革不能以數(shù)量論，要看實(shí)質(zhì)，要看現(xiàn)在所說(shuō)的真正的政府職能轉(zhuǎn)變，到底放給社會(huì)、市場(chǎng)、老百姓個(gè)人多少權(quán)利，政府手中的權(quán)力到底還有多大。

　　馬懷德認(rèn)為，十余年行政審批數(shù)量的持續(xù)減少并未給市場(chǎng)主體帶去“用戶體驗(yàn)”的實(shí)際轉(zhuǎn)變：“李克強(qiáng)所說(shuō)的"明簡(jiǎn)暗增，邊減邊增"的現(xiàn)象還存在，甚至還有"假減真增"?！?

　　行政審批制度改革前后歷經(jīng)6次，從數(shù)量上看大幅減少，卻并未帶來(lái)實(shí)際“體驗(yàn)者”的點(diǎn)贊，改革背后的“游戲”令人玩味。馬懷德總結(jié)成以下三點(diǎn)：

　　首先，從文字上看，利用“許可”同義詞，變相地保留了、增加了審批許可。中文詞匯豐富，除“許可”外還有很多類似的詞表達(dá)許可或者蘊(yùn)含著“許可”之義。比如，“核準(zhǔn)”、“備案”、“審評(píng)”、“考核”、“評(píng)估”等稱謂。這類變相存在的許可導(dǎo)致了今天表面上看起來(lái)審批砍掉了不少，但實(shí)際上依然存在。

　　再次，從數(shù)字上看，在要求減少審批事項(xiàng)的高壓下，為保留部門權(quán)力，以“數(shù)字游戲”搞假改革。如把常年不用的審批許可事項(xiàng)砍掉上報(bào)，使總數(shù)減少;以“合并”的方式把本來(lái)存在的許可事項(xiàng)歸納起來(lái)，精簡(jiǎn)了數(shù)量，但該許可依然存在。

　　第三，許可條件的許可化問(wèn)題。一項(xiàng)許可設(shè)定若干個(gè)前置條件。若此條件需通過(guò)行政機(jī)關(guān)得以實(shí)現(xiàn)，那此條件本身也成為一個(gè)許可。所以，設(shè)定一個(gè)許可，可能增加了若干許可條件，實(shí)際增加了許可項(xiàng)目。如開發(fā)商辦理規(guī)劃許可證，必須具備十幾項(xiàng)前置條件，如國(guó)土局的土地使用權(quán)證書、用地規(guī)劃許可，環(huán)境部門發(fā)放的環(huán)評(píng)意見，質(zhì)檢部門發(fā)放的質(zhì)檢意見等，都需要在行政部門辦理的。許可條件許可化也就成為嚴(yán)重的問(wèn)題。

　　對(duì)于審批改革存在的此類問(wèn)題，中國(guó)社科院研究員周漢華持有同樣觀點(diǎn)，他認(rèn)為，審批制度改革應(yīng)淡化行政審批制度改革中的“批次”概念，實(shí)現(xiàn)從“批發(fā)”向“零售”、從“基于數(shù)字”向“基于體驗(yàn)”、從“粗放”向“精細(xì)”的深刻轉(zhuǎn)變。

　　行政審批制度改革，周漢華將其劃分為“存量”與“增量”兩個(gè)視角：除了目前公眾所聚焦的現(xiàn)有項(xiàng)目的調(diào)整與廢止外，對(duì)于后續(xù)增量審批項(xiàng)目管理，應(yīng)予以同等重視，實(shí)現(xiàn)事前控制，降低行政成本。

　　行政審批制度下一步的改革方向，是進(jìn)一步壓縮、精簡(jiǎn)審批事項(xiàng)削減政府權(quán)力，騰挪市場(chǎng)空間，通過(guò)審批許可事項(xiàng)的精簡(jiǎn)，轉(zhuǎn)變政府職能，提高政府效率。對(duì)此，作為專門規(guī)制政府行政許可行為的法律，《行政許可法》將發(fā)揮更大作用，而對(duì)于現(xiàn)行其他法規(guī)和部門規(guī)章，則需要進(jìn)一步調(diào)整廢止。

　　就許可法存在的漏洞，馬懷德提出以下建議：

　　一是要保證《行政許可法》有效的實(shí)施，嚴(yán)格遵守行政許可法關(guān)于設(shè)定許可需要進(jìn)行必要性可行性審查的程序，違法設(shè)定的許可事項(xiàng)及時(shí)加以清理和撤銷。二是根據(jù)《行政許可法》實(shí)施中暴露出的一些問(wèn)題盡快啟動(dòng)修改許可法：擴(kuò)大《行政許可法》適用范圍，把所有行政許可、行政審批事項(xiàng)納入許可法的適用范圍;修改《行政許可法》，切實(shí)有效保證公眾參與行政許可的設(shè)定和實(shí)施。三是細(xì)化第13條規(guī)定，《行政許可法》13條規(guī)定公民自主決定的、市場(chǎng)能夠解決的、事后監(jiān)督、中介組織能夠解決的不設(shè)定許可。但該標(biāo)準(zhǔn)太籠統(tǒng)，沒有具體標(biāo)準(zhǔn)。細(xì)化第13條“不能設(shè)定行政許可”的具體情形，能夠最大限度限制立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)設(shè)定新的行政審批許可事項(xiàng)。