中央收事權(quán)地方穩(wěn)財源 分稅制19年后改革路徑漸明

　　“財稅體制改革方面的表述還是有很多新意的，值得期待，是這次整體改革的重頭戲?！?1月13日，中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任施正文接受記者專訪時表示。

　　十八屆三中全會公報提出，必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性。要改進(jìn)預(yù)算管理制度，完善稅收制度，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。

　　在施正文看來，中央已將財稅體制提到了前所未有的高度，其作用突破了傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)范疇，賦予了更深刻的意義，財稅體制改革的成敗甚至可以左右這次改革的總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。其中“發(fā)揮中央和地方兩個積極性”表述，則被更多人士解讀為，財稅改革下一步將會注重財權(quán)和事權(quán)上的匹配，在下放財權(quán)空間有限的情況下，上收事權(quán)才能“充分調(diào)動地方積極性”。

　　改革路徑

　　如何進(jìn)行財稅改革，關(guān)鍵性的措施又是什么？施正文表示，其中改革財政體制的第一項(xiàng)是完善立法，實(shí)現(xiàn)法治財政。

　　以往，我國是用行政手段進(jìn)行財政體制改革，合理性和合法性都受到質(zhì)疑，但這次把“完善立法”放到了首要環(huán)節(jié)。

　　“事權(quán)不清是當(dāng)前財稅體制存在的最大問題，相應(yīng)稅收收多少，各級政府要干什么，先干什么后干什么，賦予了相應(yīng)的財權(quán)，很多亂象都來源于事權(quán)不清?！笔┱恼J(rèn)為。

　　這是長期以來一直存在的滯后問題，涉及到財稅體制改革的“深水區(qū)”。

　　今年5月，李克強(qiáng)總理在國務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變動員電視電話會議上強(qiáng)調(diào)，事權(quán)調(diào)整必然涉及財權(quán)，必須加快推進(jìn)財政轉(zhuǎn)移支付制度改革。適合地方管理的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目審批和資金分配工作要下放地方。

　　國務(wù)院研究中心在全會前提交的“383方案”的財稅改革方案，將當(dāng)前財政體制問題歸為政府事權(quán)不清、收支結(jié)構(gòu)不合理、地方債風(fēng)險突出，強(qiáng)調(diào)以優(yōu)先調(diào)整事權(quán)、帶動財力重新配置為重點(diǎn)，啟動財稅改革。方案提出，以事權(quán)合理劃分重新確定財力配置。

　　上收事權(quán)、穩(wěn)定地方財源是改革的方向。施正文表示，財權(quán)不賦予給地方，中央收上來的錢實(shí)際只需要20%就夠了，還有40%通過轉(zhuǎn)移支付的方式給地方，強(qiáng)化中央的事權(quán)，上收中央調(diào)控能力，適度集權(quán)，而主要公共服務(wù)應(yīng)該是地方干，這必須立法，實(shí)行法治財政是非常艱難的。

　　至于改革稅制和穩(wěn)定稅負(fù)，施正文的理解是，現(xiàn)在我國的稅負(fù)是高了還是低了，各個方面都有不同的說法，但當(dāng)前的背景是今年財政收入增速放緩，這次提出“穩(wěn)定”，意味著稅負(fù)不增也不減，還占到GDP 20%左右，這與政府履行的職責(zé)是相適應(yīng)的。

　　他認(rèn)為，結(jié)構(gòu)性減稅依然是稅制改革的方向，重點(diǎn)不在減而是結(jié)構(gòu)性調(diào)整，現(xiàn)在間接稅高、直接稅低，結(jié)構(gòu)性減稅就是在整體稅負(fù)不變的情況下，各個稅種、稅負(fù)是變化的，變化的方向是增加直接稅、降低間接稅。

　　9月初，財政部長樓繼偉在接受媒體采訪時表示，下一步改革個稅的方向是由目前的分稅制轉(zhuǎn)向綜合和分類相結(jié)合的稅制，在對部分所得項(xiàng)目實(shí)行綜合計(jì)稅的同時，會將納稅人家庭負(fù)擔(dān)，如贍養(yǎng)人口、按揭貸款等情況計(jì)入抵扣因素，更體現(xiàn)稅收公平。

　　財政部財科所所長賈康也曾表示，應(yīng)以稅制改革為配合，積極完善以稅種配置為主的各級收入劃分制度；大力推進(jìn)資源稅改革，將從價計(jì)征機(jī)制覆蓋到煤炭；積極擴(kuò)大房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)范圍；擴(kuò)大消費(fèi)稅征收范圍，調(diào)整部分稅目的消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)，將部分消費(fèi)稅稅目收入劃歸地方等。

　　施正文高度評價了“透明預(yù)算”的提法，他說，本質(zhì)上就是要預(yù)算公開、民主，人大對其進(jìn)行全口徑監(jiān)管，這切入了預(yù)算改革的核心，沒有公開、透明就失去了前提。

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　　未盡事宜

　　不過，稍感缺憾的是，這次并沒有明確中央和地方財權(quán)的配置方案。

　　施正文注意到，全會只提到了“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，“支出責(zé)任”和“財權(quán)”有本質(zhì)不同，這次公報從表述上看沒有觸及根本問題，這也是分稅制改革以來一直存在的問題。

　　事實(shí)上，對照分稅制的上述含義，不難發(fā)現(xiàn)，在過去近20年中，經(jīng)過一系列的適應(yīng)性調(diào)整，財政體制格局已出現(xiàn)了偏離分稅制、重歸“分錢制”的跡象。

　　比如，分稅制的靈魂或設(shè)計(jì)原則在于“財權(quán)與事權(quán)相匹配”。然而，在“財權(quán)”和“事權(quán)”始終未能清晰界定的背景下，一些調(diào)整變化發(fā)生了：先是“財權(quán)”的“權(quán)”字被改為“力”字，從而修正為“財力與事權(quán)相匹配”。由于財力和事權(quán)分別處于“錢”和“權(quán)”兩個不同的層面，現(xiàn)實(shí)中的操作很難規(guī)范化。后來，又在《預(yù)算法》的修訂中以“支出責(zé)任”替代“事權(quán)”，從而，名義上的“財力與事權(quán)相匹配”演化成了事實(shí)上的“財力與支出責(zé)任相匹配”。

　　社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇認(rèn)為，問題在于，“財力”指的是“錢”，“支出責(zé)任”指的也是“錢”，由兩“權(quán)”層面上的匹配退居為兩“錢”層面上的匹配，雖說是迫于現(xiàn)實(shí)條件的一種不得已選擇，但終歸是從分稅制財政體制基點(diǎn)的倒退之舉。

　　具體來講，財權(quán)、事權(quán)如何劃分、如何分配，財權(quán)還是集中在中央，地方只有事權(quán)沒財權(quán)，財權(quán)和事權(quán)在縱向和橫向上的劃分沒有發(fā)生根本變化，沒有在制度上進(jìn)行重新安排。

　　施正文說，“發(fā)揮中央和地方兩個積極性”、“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”只是延續(xù)了以前的提法，只是工作性質(zhì)的提法，未觸及核心。從這一表述上看，地方發(fā)債的空間會比較小，土地財政解決起來也比較難。

　　結(jié)果可能是，財政收入中央還占大頭，轉(zhuǎn)移支付還會大量承擔(dān)，對其立法非常重要，否則“跑部前進(jìn)”的不正常現(xiàn)象還會繼續(xù)，不利于權(quán)力均衡，不利于基礎(chǔ)服務(wù)的現(xiàn)代化，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付要不斷減少。

　　施正文并未否認(rèn)財政的集權(quán)，他說，中央應(yīng)該適度集權(quán)，但怎樣適度集權(quán)、如何賦予地方相匹配的財權(quán)和事權(quán)，在公報中沒有提到，分稅制確定中央和地方關(guān)系以來沒有發(fā)生根本變化，中央掌控地方的格局沒有改變。

　　“事實(shí)上，中央也需要對地方有一定制約；但另一方面，不賦予地方一定財權(quán)，地方的積極性也不能充分發(fā)揮，甚至可能會影響到地方發(fā)展，因?yàn)榈胤礁私獗镜貐^(qū)經(jīng)濟(jì)和偏好，適當(dāng)賦予地方財權(quán)有利于地方發(fā)展?！笔┱姆Q。

　　記者梳理發(fā)現(xiàn)，公報中，營改增、房產(chǎn)稅也都沒有提到。在施正文看來，它們都觸及到既得利益集團(tuán)的利益，還有資本利得稅、房產(chǎn)稅不能普遍開征，因?yàn)樗槍Φ氖怯卸嗵追慨a(chǎn)或豪宅的那部分富人，而個稅改革也是針對那些收入高的人群。

　　事宜未盡，改革還在路上，公報指明改革方向之后，更多細(xì)則才會魚貫而出。