張曙光解讀《關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾的指導(dǎo)意見》

　　10月15日，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾的指導(dǎo)意見》，將重點(diǎn)鎖定在鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等五大行業(yè)，并提出了未來五年化解產(chǎn)能過程的“路線圖”。《指導(dǎo)意見》不僅指出了具體的治理目標(biāo)，以淘汰落后產(chǎn)能為例，要求“在提前一年完成"十二五"鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃等重點(diǎn)行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能目標(biāo)任務(wù)基礎(chǔ)上，通過提高財政獎勵標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)等量或減量置換方案等措施，地方提高淘汰落后產(chǎn)能標(biāo)準(zhǔn)，2015年底前再淘汰煉鐵1500萬噸、煉鋼1500萬噸、水泥(熟料和粉磨能力)1億噸、平板玻璃2000萬重量箱”。

　　產(chǎn)能過剩并非今天才出現(xiàn)的問題，從上世紀(jì)90年代開始就是困擾我國經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的一大頑癥。然而，20多年來，產(chǎn)能過?，F(xiàn)象陷入了一個怪圈之中，政策收緊有一些效果，政策松動，又死灰復(fù)燃。據(jù)國家統(tǒng)計局的最新數(shù)據(jù)顯示，今年第2季度末工業(yè)產(chǎn)能利用率只有78.6%，過剩產(chǎn)能高達(dá)21.4%。如此普遍的大范圍、大規(guī)模的產(chǎn)能過剩如不能及時化解，將使我國工業(yè)陷入長期蕭條。

　　另外，今年1-3季度，中國固定資產(chǎn)投資增長20.2%，比上半年加快了0.1個百分點(diǎn)，對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率達(dá)55.8%，大大高于第1季度的30.3%，這表明中國經(jīng)濟(jì)對投資的依賴過度和更趨嚴(yán)重。于是原來停建的高鐵項(xiàng)目紛紛上馬，早已立項(xiàng)而未動工的項(xiàng)目，如廣東湛江的鋼鐵項(xiàng)目也已開工。特別是房地產(chǎn)投資比重過大，占總投資的25%，房屋銷售也比較活躍，仍是拉動經(jīng)濟(jì)增長的重要動力。房價也在一線城市帶動下繼續(xù)上漲，地王頻現(xiàn)，也與宏觀調(diào)控的目標(biāo)和要求相背而行，從我國目前的實(shí)際來看，對投資的過度依賴，讓產(chǎn)能過剩問題變得越來越嚴(yán)重。

　　產(chǎn)能過剩之所以成為頑疾，病根在體制上和政府身上。以GDP為導(dǎo)向的政績考核機(jī)制和不合理的財政分權(quán)體制使得地方政府成為產(chǎn)能過剩的主要推手，產(chǎn)能過剩產(chǎn)業(yè)進(jìn)入易，退出難，再加上退出企業(yè)面臨資產(chǎn)損失、債務(wù)處理和失業(yè)人員安置等現(xiàn)實(shí)問題，更增加了調(diào)整的困難。

　　在相對成熟的市場經(jīng)濟(jì)中，如果某個行業(yè)出現(xiàn)了產(chǎn)能過剩，必然會形成激烈的市場競爭，在市場機(jī)制作用下，在經(jīng)營中失利和競爭中敗北的企業(yè)會自動退出市場，整個行業(yè)就會回歸供求基本平衡的狀態(tài)，用不著政府操心費(fèi)力。然而在我國，產(chǎn)能過剩是政府行為和政府競爭的結(jié)果，也成了政府關(guān)注的主要問題之一，目前出臺的《指導(dǎo)意見》已經(jīng)是政府今年內(nèi)第七次強(qiáng)調(diào)治理產(chǎn)能過剩問題。有些地方政府企業(yè)化傾向嚴(yán)重，實(shí)際上已經(jīng)變成一個投資型企業(yè)，借助地方融資平臺進(jìn)行資本運(yùn)作，且組織得像一個一般的公司，官員行為也更像企業(yè)老總，其中心任務(wù)是通過各種手段擴(kuò)大投資，以便創(chuàng)造更多的GDP和更多的財政收入。于是，政府直接介入微觀經(jīng)濟(jì)活動，成為市場競爭的重要主體，但又不承擔(dān)市場競爭的后果。正是地方政府預(yù)算的軟約束，可以借助權(quán)力，與民爭利，將成本轉(zhuǎn)嫁給轄區(qū)百姓，進(jìn)而以招商引資為名，通過土地、稅收、資源分配等方面的優(yōu)惠，扭曲市場秩序，導(dǎo)致了不公平競爭，再加上產(chǎn)業(yè)政策的失誤，加劇了產(chǎn)能過剩。因此，化解產(chǎn)能過剩也主要依靠市場，不能主要靠政府，否則，無異于與虎謀皮。

　　要知道，當(dāng)政府掌握了對過剩產(chǎn)能進(jìn)行治理的權(quán)力以后，市場就會退居次要地位，也會以種種辦法限制市場的作用。

　　從根本上來看，化解產(chǎn)能過剩還要通過改革，改革現(xiàn)行扭曲的政績考核機(jī)制和不合理的財政體制，劃清政府和市場的界限，校正和約束政府和官員的行為，從根本上解決地方的投資沖動和投資依賴，讓市場機(jī)制來配置資源，通過市場競爭來化解產(chǎn)能過剩。在解決產(chǎn)能過剩問題中，政府的責(zé)任不是強(qiáng)制關(guān)閉淘汰落后產(chǎn)能，因?yàn)槭裁词锹浜螽a(chǎn)能，不是政府能夠判斷和鑒別得了的，而是市場選擇的結(jié)果，政府只要提供一個平等競爭的市場環(huán)境，制定一套先進(jìn)合理的能耗標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，以提高準(zhǔn)入門坎，并運(yùn)用法律加強(qiáng)監(jiān)管，保證這些標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格實(shí)施。

　　需要指出的是，在現(xiàn)行的體制條件下，地方政府和中央政府的政策博弈已經(jīng)遍及各個方面，化解產(chǎn)能過剩也是一場博弈?！吨笇?dǎo)意見》從地方政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的實(shí)際出發(fā)，提出了規(guī)范準(zhǔn)入和執(zhí)法問責(zé)的問題，但是，前者著墨不多，后者寥寥數(shù)語，僅用“認(rèn)真執(zhí)法問責(zé)，對工作開展不力的地方和部門，進(jìn)行通報批評，建立健全責(zé)任延伸制度”一筆帶過。因而能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，還有待進(jìn)一步觀察。

　　編者注：作者系著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、天則經(jīng)濟(jì)研究所學(xué)術(shù)委員會主席