中國地方眼中的城鎮(zhèn)化

　　新型城鎮(zhèn)化是新一屆政府重要的施政著力點，自然也成為各方面關(guān)注的熱點。毫無疑問，在本輪新型城鎮(zhèn)化中中國政府會起到重要的作用，尤其是地方政府的具體路徑選擇將成為新型城鎮(zhèn)化能否成功的關(guān)鍵點之一。前段時間筆者到各地實地調(diào)研，具體了解到一些地方政府當(dāng)前面對新型城鎮(zhèn)化，以及推進(jìn)城鎮(zhèn)化的態(tài)度和將采取的對策，感覺到對于新型城鎮(zhèn)化的認(rèn)知和推行，各地出現(xiàn)了三種類型。
　　這輪新型城鎮(zhèn)化的核心是“以人為本”，具體路徑將是以人口的城鎮(zhèn)化為核心，發(fā)展城市群，提高城市綜合承載能力，同時要有制度的改革，在這一過程中四化同步、生態(tài)環(huán)保、因地制宜、科學(xué)布局等一些原則必須遵守。這么做的出發(fā)點就是為了改變之前城鎮(zhèn)化存在的各種問題：比如公共服務(wù)均等化普及面不夠，絕大部分農(nóng)民工分享不到城市里的公共服務(wù)，出現(xiàn)半城市化現(xiàn)象；地方政府過于依賴土地財政，直接推動了土地城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)高過人口城鎮(zhèn)化率的情況；城市出現(xiàn)了比較嚴(yán)重的城市病，生態(tài)破壞嚴(yán)重、低碳、綠色、智慧發(fā)展水平不高等局面；大中小城市和東中西城市差距過大，導(dǎo)致了一邊過載一邊放空的不協(xié)調(diào)局面等。
　　應(yīng)該說在當(dāng)前這個時機(jī)提出新型城鎮(zhèn)化，力求從之前的速度型走向質(zhì)量型城鎮(zhèn)化是必要而且明確的戰(zhàn)略選擇。中國應(yīng)通過制度改革來解決社會公平問題，提高低收入階層的收入水平，進(jìn)而擴(kuò)大內(nèi)需，才能維持中國經(jīng)濟(jì)較長時間的穩(wěn)定增長。
　　但新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，實質(zhì)上是中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的一次重大調(diào)整，是制度層面的一次大改革。這種改革將牽涉到方方面面的利益調(diào)整，面臨的挑戰(zhàn)不小。這一點也體現(xiàn)在地方政府對新型城鎮(zhèn)化路徑的具體選擇上。
　　必須要承認(rèn)，經(jīng)過改革開放三十多年來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實踐，地方政府日益表現(xiàn)出公司化的傾向。這種公司化傾向加速了地方政府之間在經(jīng)濟(jì)事務(wù)上的競爭，一定程度上推動了中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，但也導(dǎo)致了地方政府趨利避害的利益選擇加劇。體現(xiàn)在地方政府和中央政府的關(guān)系上，就是兩種情況：中央政府出臺政策對于地方政府有利的，地方政府會積極的予以推動；而對地方政府不利的，地方政府往往會按兵不動或者想盡辦法鉆空子。結(jié)果是，因為中央政府的戰(zhàn)略設(shè)想和政策與地方政府的利益不完全一致，導(dǎo)致不同程度地出現(xiàn)了傳導(dǎo)上的異化。對于這種政策傳導(dǎo)過程中的異化，必須客觀理性看待，對于新戰(zhàn)略和新政策出臺也要充分考慮這種異化的存在。
　　目前面對新型城鎮(zhèn)化，地方政府的異化有三種類型可供觀察：
　　第一種類型是迷茫型。因為新型城鎮(zhèn)化更強(qiáng)調(diào)“軟”的建設(shè)，需要的是制度改革，去解決要公共服務(wù)均等化問題，城市的可持續(xù)發(fā)展要求技術(shù)的綠色升級，對城市建設(shè)規(guī)劃和管理也提出了更高的要求。這樣的要求讓一些地方政府感覺到不知從何處入手。一方面，地方政府認(rèn)為很多制度改革的權(quán)力在中央政府，地方政府很難有大的突破，于是采取了等待的辦法，等中央政府出臺政策后才考慮動手。另一個方面，對于技術(shù)進(jìn)步和管理提升這種質(zhì)量型城鎮(zhèn)化的路徑感覺壓力巨大，找不到升級的辦法和路徑，表現(xiàn)出比較迷茫。畢竟對于現(xiàn)在的中國地方政府而言，比較熟悉的領(lǐng)域是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、吸引投資，而新城鎮(zhèn)化提出的轉(zhuǎn)型要求是他們不擅長的，難免無所適從，覺得“出路”迷茫。這種迷茫型的地方政府，更多地分布在思想比較保守，經(jīng)濟(jì)實力較弱的中國中西部地區(qū)。
　　第二種類型是“揣著明白裝糊涂型”。一些地方政府對于中央政府提出的新型城鎮(zhèn)化的核心思想是明白的，但經(jīng)過權(quán)衡利弊后，采取了片面解讀新型城鎮(zhèn)化的方式。比如，考慮到推行公共服務(wù)均等化需要投入更多的資金，要走集約型城鎮(zhèn)化道路又要告別土地財政，此消彼長的結(jié)果就是地方財政更加捉襟見肘，于是地方政府就會做出符合自身利益的“最優(yōu)選擇”：偏向GDP，因為績效考核還是更多強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，地方政府即使出現(xiàn)一種主導(dǎo)思想偏移承擔(dān)的風(fēng)險也不會太大?！俺擎?zhèn)化”這個詞的提出，一定程度上容易讓外界誤讀為城市建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施大投入、造新城、大拆大建等。于是一些地方政府從自身利益出發(fā)，刻意將以前老路徑的投資大躍進(jìn)、房地產(chǎn)化、人為造新城等老的模式都裝到“新型城鎮(zhèn)化“這個筐里，目前在各種地方已經(jīng)出現(xiàn)了人為造新城給掛上“新型城鎮(zhèn)化”的牌子。這種“掛羊頭賣狗肉”的城鎮(zhèn)化路徑的異化，是當(dāng)前中國政府推行新型城鎮(zhèn)化最大的挑戰(zhàn)之一，如果處理不當(dāng)，很有可能會大范圍地偏離新型城鎮(zhèn)化的本身的意圖。這種“揣著明白裝糊涂型”的地方政府，遍布在中國各地，而且比重不小。
　　第三種類型是“敢于先行先試型”。一些地方政府也深刻認(rèn)識到之前城鎮(zhèn)化路徑的難以為續(xù)，也體會到中央政府要想推動大的制度改革需要有“小崗村”式的先行先試，于是就結(jié)合自身的資源和特點進(jìn)行了一些積極的探索。主要體現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)、宅基地交易、宅基地?fù)Q社保、戶籍改革中的居住證改革，城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式改革、開征房產(chǎn)稅、引進(jìn)社會資本參與棚戶區(qū)改造、加大混合社區(qū)建設(shè)、擴(kuò)大縣級乃至鎮(zhèn)級政府的自主權(quán)等多個方面。這種政府的主要負(fù)責(zé)人一般思想比較，富有魄力。但這種類型的地方政府總體數(shù)量比較少，還不是當(dāng)前地方政府的主流。這種先行先試的模式，盡管存在一些觸動現(xiàn)有體制和法規(guī)越界的風(fēng)險，但其對于推動制度改革有很大的積極作用，應(yīng)該得到鼓勵和完善。
　　對中國地方政實施新型城鎮(zhèn)化路徑的三種類型有更清晰的了解，會有利于中國中央政府對新型城鎮(zhèn)化推行中遇到的問題對癥下藥。而究竟如何去做，則需要推動中央和地方政府在具體政策執(zhí)行層面上的同步，盡量減少異化。
　　首先，要通過充分的討論形成對新城鎮(zhèn)化的共識。對于城鎮(zhèn)化的誤讀不單集中在地方政府上，也存在社會各各方面。為此，對于新型城鎮(zhèn)化的解讀不能只集中在中國政府的決策、路線制定和專家學(xué)者層面，而是要面向更廣泛的社會各界包括地方政府。只有通過廣泛討論形成對新型城鎮(zhèn)化的共識才是確保新型城鎮(zhèn)化成功的基礎(chǔ)。而且城鎮(zhèn)化不能成為精英圈自娛自樂的東西。媒體也應(yīng)該對地方政府“揣著明白裝糊涂型”的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)行解剖，給外界傳達(dá)出更為清晰的新型城鎮(zhèn)化路徑，這也是對地方政府的一種監(jiān)督。
　　其次，新型城鎮(zhèn)化需要制度改革來保障，不進(jìn)行系列制度改革，新型城鎮(zhèn)化必定成為水中月。當(dāng)前很多地方政府迷茫和揣著明白裝糊涂也是因為自身沒有太多的制度改革的權(quán)力。為此中國中央政府必須在戶籍、財稅、土地、行政、投融資等方面推進(jìn)實實在在的改革。在財稅體制改革方面，需要中央和地方政府的事權(quán)和財權(quán)的匹配，要想讓地方政府承擔(dān)更多的事權(quán)，中央政府就必須下放一些財權(quán)給地方政府；要想地方政府改變對土地財政的依賴，就必須考慮開征房產(chǎn)稅在內(nèi)的地方政府新財源；或者將地方政府承擔(dān)的部分事權(quán)上收中央，比如建立中國全國范圍的基本社會保障網(wǎng)的開支就可以讓中央政府來承擔(dān)。中國的中央政府掌握更多的資源，只有中央政府先行改革，地方政府才有積極性。
　　第三，要改革中國中央政府對地方政府的政績考核體系。隨著經(jīng)濟(jì)日益發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)推開，過去以GDP為導(dǎo)向的政績考核體系已不再適應(yīng)新城鎮(zhèn)化的要求。而對于新的績效考核體系而言，強(qiáng)調(diào)以人口城鎮(zhèn)化為核心，要將考核的重點從城市面積等方面轉(zhuǎn)向新落戶人數(shù)、公共服務(wù)覆蓋人數(shù)；從考核基礎(chǔ)設(shè)施投入轉(zhuǎn)向藍(lán)天數(shù)量、水質(zhì)、交通暢通度等方面。同時要讓這種政績考核體系，將敢于以新型城鎮(zhèn)化理念進(jìn)行先行先試的地方官員提拔重用，樹立良幣驅(qū)逐劣幣的示范。
　　第四、新型城鎮(zhèn)化的原則應(yīng)該是市場為主導(dǎo)、政府為引導(dǎo)。只要真正落實這個原則，地方政府對新型城鎮(zhèn)化的起到的負(fù)面作用也會相應(yīng)降低。無數(shù)案例表明，凡是地方政府直接掄起胳膊上陣都會出現(xiàn)大量問題。為此，中國必須進(jìn)一步簡政放權(quán)，培育更多市場主體積極參與到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中來，并通過財稅、規(guī)劃、法律等制度規(guī)范的方式，讓市場主體遵循新型城鎮(zhèn)化的理念在各地推行新型城鎮(zhèn)化。這樣做一方面可以充分發(fā)揮市場對經(jīng)濟(jì)規(guī)律的尊重，實現(xiàn)優(yōu)化配置資源；另外一方面也可以減輕地方政府日益高漲的債務(wù)，避免產(chǎn)生系統(tǒng)性嚴(yán)重的債務(wù)風(fēng)險。
　　當(dāng)然，也要鼓勵地方政府間的合作。新型城鎮(zhèn)化將以城市群為主體，而當(dāng)前中國最有潛力和發(fā)展最好的城市群基本上是跨行政區(qū)域的。既有珠三角這種省內(nèi)跨市級區(qū)域的，也有長三角、中四角這種跨省級區(qū)域的合作。要推動地方政府之間大力推進(jìn)市場一體化、基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障等一體化建設(shè)，其實質(zhì)是一種雙贏、多贏的過程，可以讓地方政府分享到合作的紅利。
　　其實，要讓中國地方政府實現(xiàn)對待新型城鎮(zhèn)化態(tài)度的轉(zhuǎn)變，鑰匙其實掌握在中央政府手里。