張前榮：產能過剩嚴重程度與核心問題在哪里

　　在國際經濟低迷和我國進入轉型升級階段的背景下，我國當前的需求與生產矛盾突出，工業(yè)領域產能過剩問題日益突出，工業(yè)領域呈通縮跡象，產能過剩問題具有普遍性，部分行業(yè)甚至出現了絕對過剩。如何化解產能過剩矛盾？我國應積極借鑒相關國際經驗，轉變產業(yè)調控政策，弱化地方政府投資沖動，把化解產能過剩作為我國經濟結構調整工作的重中之重。

　　當前我國產能過剩的現狀

　　1、產能過剩具普遍性，由傳統(tǒng)行業(yè)向新興行業(yè)蔓延

　　隨著經濟增速的放緩，我國工業(yè)生產領域產能過剩問題日益凸顯。2013年一季度工業(yè)企業(yè)產能利用率僅為78.2%，同比回落1.6個百分點，比去年四季度回落1.9個百分點，是2009年四季度以來的最低點。部分主要行業(yè)產能利用率已降至75%以下。其中，建材、鐵路船舶等運輸設備制造業(yè)、煤炭采選業(yè)產能利用率分別為72.5%、73.6%和74.9%。

　　傳統(tǒng)產業(yè)中鋼鐵、水泥、有色、平板玻璃、石化、家電等都存在產能過剩，部分行業(yè)甚至出現了長期性和絕對的產能過剩。統(tǒng)計數據顯示，2012年中國鋼鐵行業(yè)產能過剩達到21%；水泥產能過剩達到28%；有色金屬的產能利用率已由2007年的90%降至65%左右，部分行業(yè)甚至已經出現了絕對量和長期性過剩，電解鋁產能過剩達到35%；汽車產能過剩為12%。另一方面，戰(zhàn)略性新興產業(yè)，如光伏行業(yè)也存在產能過剩問題。目前，我國太陽能光伏電池產能占全球的60%，風電設備產能3000-3500萬千瓦，而產量只有1800萬千瓦，產能利用率低于60%，光伏電池的產能過剩達到95%。如此大范圍、大規(guī)模的產能過剩如果不能有效解決，將使我國工業(yè)陷入長期的蕭條。

　　2、當前產能過剩具有結構性和體制性特征

　　不同于2000年和2009年受金融危機影響的“周期性產能過?！?，也不同于2003-2004年和2006年前后在經濟過熱下產生的“非周期性產能過?！?，我國當前的產能過剩問題既反映出長期粗放式經濟發(fā)展方式導致的供給結構與需求結構脫節(jié)，從而形成“結構性產能過?！保缙囆袠I(yè)；又有因我國市場經濟體制不健全，投融資體制改革不徹底遺留下來的“體制性產能過?！保玟撹F、水泥等行業(yè)；因過度依賴投資和出口促進經濟增長導致的局部產能過剩，如光伏行業(yè)。

　　3、產能過?；飧邚碗s性，化解難度更大

　　當前我國經濟運行面臨的風險和挑戰(zhàn)很大：經濟增長下行壓力加劇要求宏觀政策保持穩(wěn)定性，與轉型升級結構調整要求改革力度加大形成矛盾；全國經濟布局和產業(yè)規(guī)劃一盤棋統(tǒng)籌，與市場經濟要求投融資體系多元化發(fā)展形成矛盾；內需活力不足無法滿足經濟增長，與外圍經濟與貿易形勢導致出口拉動模式不再適用形成矛盾。現階段的產能過剩問題產生的深層次原因不是單一的，既受體制、環(huán)境、資源等普遍適用的影響因素，又受具體行業(yè)自身發(fā)展特點的影響，復雜化程度加大化解難度。

　　當前產能過剩的原因分析

　　1、地方政府行政力量推動是造成新一輪產能過剩的重要原因

　　地方政府在產能過剩中扮演了一個較為積極的角色。鋼鐵、水泥、造船等基礎性制造業(yè)，投資規(guī)模巨大，如果沒有地方政府的大力支持，或直接投資，民營資本通常不愿涉足。即使是多晶硅、風電設備、新材料等新興行業(yè)，與地方政府的積極推動也密切相關。2009年國家出臺十大產業(yè)振興計劃，地方政府不顧地方實際，也積極出臺優(yōu)惠政策鼓勵、支持，勢必造成全國各地產業(yè)重復投資現象嚴重，因此最終出現產能過剩也并不意外。以鋼鐵行業(yè)為例，我國鋼鐵生產能力已經大于市場需求1.2億噸，但還有在建能力7000萬噸?！笆晃濉逼谀?，我國汽車產能超過實際需求一倍以上，已經過剩200萬輛，但還有在建能力220萬輛，正在醞釀和籌劃的新上能力達800萬輛。其根本原因在于，類似鋼鐵、水泥等大項目投資，契合了地方政府經濟行為的短期化傾向，在短期內可以抬高地方的GDP，迎合了以GDP為核心的政績考核要求。

　　2、經濟運行波動性大，內需和外需的收縮加劇產能過剩

　　為了應對2008年的金融危機，我國出臺了4萬億的一攬子的經濟刺激政策，加上地方的相關配套政策和資金，經濟刺激規(guī)模遠遠超過4萬億，我國的生產能力迅速擴大。我國消費和投資需求增長有所放緩，消費和投資增速均出現一定的回落，內需的放緩也難以消化當前大規(guī)模的產能，出現產能過剩。金融危機爆發(fā)5年之后，歐美日發(fā)達經濟體經濟復蘇動力依然不足，新興經濟體面臨通脹和增長回落的局面，造成我國外需明顯收縮，難以化解當前明顯過剩的產能。

　　3、政策有效性不高，政府服務信息不足引發(fā)產能過剩

　　信息不對稱造成地方政府、企業(yè)不能在信息充分的基礎上，做出科學規(guī)劃或理性的投資決策。企業(yè)之間存在嚴重的信息不對稱，有可能造成所有企業(yè)投資生產能力的總和超過未來市場的需求，不少企業(yè)為了避免喪失市場機會，產能規(guī)劃一般都適度超前于市場需求，窖藏一部分生產能力，從而造成市場需求高峰到來之前的產能過剩。

　　調整思路多管齊下化解產能過剩

　　1、建立產能利用率評估和預警制度，改革產業(yè)調控思路

　　第一，將現行企業(yè)統(tǒng)計、景氣指數分析與產能利用率評價結合起來，逐步建立起統(tǒng)一的行業(yè)產能過剩評估指標體系和預警系統(tǒng)，讓企業(yè)和投資者及時準確地了解行業(yè)產能及相關信息，理智決策進入或退出市場行為，商業(yè)銀行據此控制信貸投向和規(guī)模，防止投資過度，規(guī)避金融風險；第二，把審批制度以經濟規(guī)模作為主要審批依據轉變?yōu)橐陨鐣怨苤茷橹鞯姆绞?，并且要以能源資源、環(huán)境保護和安全生產作為前置性條件，監(jiān)管方式也應該從前置性審批，轉變?yōu)槭轮泻褪潞蟮倪^程監(jiān)管，提高調控水平。

　　2、對不同性質的過剩產能，應采取不同的調控方法

　　對“技術落后、企業(yè)分散、規(guī)模過小、非法生產”的企業(yè)，依照國家法律和法規(guī)關停、淘汰，防止這類企業(yè)在市場出現短期需求趨旺、價格上漲時“死灰復燃”。對結構性缺陷導致的“低水平”過剩產能實行“有保有壓”的調控措施，利用信貸、財稅、價格等經濟政策杠桿“扶優(yōu)汰劣”，引導行業(yè)內部結構調整；對因購買力水平低、有效需求不足產生的相對性產能過剩和部分行業(yè)出現的階段性產能過剩，加強規(guī)劃引導，提高企業(yè)集中度，引導企業(yè)站在技術進步前沿、順應產品更新換代趨勢進行結構調整。

　　3、降低地方政府的投資擴張沖動

　　改革以考核GDP增長為重點的政府政績考核和官員晉升體制，消除地方政府不當干預企業(yè)投資的強烈動機?？梢詫Φ胤秸兛己诉M行立法，從主要考核GDP指標轉向全面客觀考核政府治理水平，從政府內部的自我考核轉向內、外考核相結合，讓公眾意見有更多參與權；更多地把經濟發(fā)展質量、能源資源消耗和人的全面發(fā)展情況等指標反映進來；優(yōu)化中央與地方之間的財稅分配，使地方政府的財力和事權相匹配，弱化地方政府投資動機；促進地方財政透明化與民主化。凡涉及政府補貼、稅收優(yōu)惠或返還、提供優(yōu)惠貸款等行為，都應該公開公示透明。同時，嚴禁地方政府給企業(yè)下增長指標。

　　4、推進產能過剩行業(yè)的兼并重組

　　第一，考慮按行業(yè)推進國有資產管理。要超越按企業(yè)進行國有資產監(jiān)督管理的層次，考慮按行業(yè)進行國有資產管理。國有出資企業(yè)如果有同質競爭，惡性競爭會導致國有資產難以保值增值，可以根據企業(yè)意愿和市場可行性，考慮合并重組或退出部分資本；第二，支持地方國企的跨地區(qū)兼并重組，以及民營企業(yè)參與國企重組。在財稅分配方面，企業(yè)兼并重組后，不搞統(tǒng)一納稅，仍維持原納稅渠道不變，增值稅和所得稅實行“統(tǒng)一計算、分級管理、就地預交、集中結算”；探索建立跨地區(qū)并購的稅收分成、產值分開統(tǒng)計制度；第三，使國有資本進入到戰(zhàn)略新興產業(yè)的高端生產環(huán)節(jié)，掌握核心技術，形成引領和示范作用，讓更多的國有企業(yè)愿意通過資本結構調整的方式進入到高端產業(yè)領域。