廣東碳交易管理辦法征求意見(jiàn) 配額發(fā)放略從緊

　　廣東碳交易試點(diǎn)工作正緊鑼密鼓地進(jìn)行著。

　　7月4日，廣東省法制辦公室就《廣東省碳排放權(quán)管理和交易辦法（送審稿）》（下稱《辦法》）開(kāi)始為期一月的意見(jiàn)征集。《辦法》對(duì)配額發(fā)放、補(bǔ)充機(jī)制和約束機(jī)制等關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定，明確了對(duì)林業(yè)碳匯的引入和三倍年均價(jià)格的罰款機(jī)制。

　　記者從多方渠道了解到，目前廣東省發(fā)改委正組織中科院廣東能源研究所、廣東碳排放權(quán)交易所、中山大學(xué)等相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)碳排放報(bào)告核查、碳排放權(quán)配額分配、碳排放權(quán)交易規(guī)則等進(jìn)行最后的討論和修改，對(duì)重點(diǎn)企業(yè)的核查和配額制定也已初步完成。預(yù)計(jì)最早在今年9月，廣東省試點(diǎn)的規(guī)?；冀灰讓⒄絾?dòng)。而《辦法》中規(guī)定的免費(fèi)發(fā)放與有償購(gòu)買(mǎi)相結(jié)合的方式，也將在配額發(fā)放時(shí)給一級(jí)市場(chǎng)帶來(lái)交易。

　　納入企業(yè)范圍未予限制

　　在正在公示的《辦法》中，對(duì)納入控排企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)并未明確，僅表述為“主管部門(mén)向部分行業(yè)年碳排放量（或年能源消費(fèi)量）達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的重點(diǎn)企業(yè)（以下簡(jiǎn)稱控排企業(yè)）、部分行業(yè)年碳排放量（或年能源消費(fèi)量）達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的新建固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目企業(yè)（以下簡(jiǎn)稱新建規(guī)模以上項(xiàng)目企業(yè)）分配碳排放權(quán)配額?？嘏牌髽I(yè)和新建規(guī)模以上項(xiàng)目企業(yè)范圍由主管部門(mén)會(huì)同省直有關(guān)部門(mén)確定?！?

　　“管理辦法應(yīng)該把具體的門(mén)檻給規(guī)定出來(lái)，這樣才有效力?！币晃粯I(yè)內(nèi)人士說(shuō)。

　　記者查詢發(fā)現(xiàn)，在已經(jīng)通過(guò)的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)碳排放管理若干規(guī)定》和正在公示的《上海市碳排放交易管理辦法（草案）》中，也同樣沒(méi)有對(duì)納入企業(yè)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。

　　但在廣東省2012年9月公布的《廣東省碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作實(shí)施方案》中，已經(jīng)提到了“控排企業(yè)范圍是我省行政區(qū)域內(nèi)電力、水泥、鋼鐵、陶瓷、石化、紡織、有色、塑料、造紙等工業(yè)行業(yè)中2011年-2014年任一年排放2萬(wàn)噸二氧化碳（或綜合能源消費(fèi)量1萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤）及以上的企業(yè)”.

　　廣東省發(fā)改委也隨后公布了一份包含310家報(bào)告企業(yè)、239家交易企業(yè)的首批納入碳排放信息報(bào)告制度的重點(diǎn)企業(yè)名單。

　　對(duì)此，一位參與了廣東省制度設(shè)計(jì)的內(nèi)部人士表示，原本的方案的確有相關(guān)規(guī)定，但最終刪掉了，可能是為以后納入其他排放量較低的行業(yè)考慮。

　　配額發(fā)放略從緊

　　在碳市場(chǎng)最為重要的配額制定與發(fā)放上，《辦法》第七條“控排企業(yè)配額分配”規(guī)定，將主要依據(jù)控排企業(yè)歷史排放水平與行業(yè)生產(chǎn)基準(zhǔn)水平確定年度碳排放權(quán)配額，并按一定比例實(shí)行免費(fèi)發(fā)放和部分有償購(gòu)買(mǎi)。

　　“關(guān)鍵是數(shù)額怎么定，這個(gè)是我們最關(guān)心的?！蹦闲凼型酶凰嘟ú耐顿Y有限公司副總經(jīng)理何鋼說(shuō)。他所在的水泥公司是被廣東省納入碳排放報(bào)告制度的重點(diǎn)企業(yè)。

　　記者了解到，廣東省的配額發(fā)放或會(huì)略微從緊，而有償購(gòu)買(mǎi)比例則大致在5%至10%之間。

　　何鋼說(shuō)，在水泥行業(yè)，同樣規(guī)模、同樣技術(shù)的生產(chǎn)線會(huì)因?yàn)榻ㄔO(shè)年份早晚不同而出現(xiàn)實(shí)際產(chǎn)能不同的情況，“比如同樣采用新型干法的五千噸規(guī)模生產(chǎn)線，新建企業(yè)新設(shè)備的臺(tái)時(shí)產(chǎn)量可能會(huì)更高，由此帶來(lái)單位能耗的降低。”因此何鋼提出，在計(jì)算排放時(shí)是不是能對(duì)此有所區(qū)分，體現(xiàn)鼓勵(lì)先進(jìn)、鞭策落后的原則。

　　同時(shí)，作為產(chǎn)能發(fā)揮受市場(chǎng)限制明顯的企業(yè)，何鋼也擔(dān)心配額發(fā)放是否與單位能耗掛鉤。“我不知道考核是按照單位產(chǎn)值計(jì)算，還是總量計(jì)算，如果今年市場(chǎng)情況不好，沒(méi)有達(dá)到預(yù)期計(jì)劃，企業(yè)產(chǎn)能就沒(méi)能完全發(fā)揮。雖然總排放降低，但單位排放肯定會(huì)增加，就有可能會(huì)超過(guò)配額指標(biāo)?！?

　　這樣的擔(dān)憂并不無(wú)道理。在深圳試點(diǎn)的方案中，采取了碳排放強(qiáng)度的計(jì)算方式，即企業(yè)一開(kāi)始獲得的配額數(shù)量是其預(yù)測(cè)的工業(yè)增加值乘以碳強(qiáng)度，但履約期末，要以該企業(yè)實(shí)際的工業(yè)增加值乘以碳強(qiáng)度得到企業(yè)實(shí)際可獲得的配額數(shù)量。因此，像水泥行業(yè)這樣能耗與產(chǎn)值并不完全一致的企業(yè)就面臨著超標(biāo)的危險(xiǎn)。

　　“減排目標(biāo)肯定是按碳排放強(qiáng)度來(lái)算的，”前述內(nèi)部人士說(shuō)，“但發(fā)放的配額應(yīng)該是一個(gè)確定的值。首先按照行業(yè)基準(zhǔn)線來(lái)確定配額，然后再按照產(chǎn)量和強(qiáng)度給定一個(gè)值。主要由歷史水平?jīng)Q定，不受當(dāng)年產(chǎn)值影響?！?

　　補(bǔ)充機(jī)制納入林業(yè)碳匯

　　《辦法》對(duì)補(bǔ)充機(jī)制也進(jìn)行了進(jìn)一步說(shuō)明。其中第九條“補(bǔ)充機(jī)制”規(guī)定，除上繳碳排放權(quán)配額外，控排企業(yè)也可上繳經(jīng)國(guó)家發(fā)展改革委備案的核證自愿減排量抵消實(shí)際碳排放量?？嘏牌髽I(yè)為抵消實(shí)際碳排放使用的林業(yè)碳匯等領(lǐng)域項(xiàng)目核證自愿減排量不得超過(guò)本企業(yè)所獲年度碳排放權(quán)配額的10%.

　　“抵消林業(yè)碳匯是個(gè)特點(diǎn)，那么地方林業(yè)碳匯也應(yīng)該像國(guó)家發(fā)改委的做法一樣建立一套項(xiàng)目授予，批準(zhǔn)，減排量簽發(fā)的機(jī)制，后續(xù)操作細(xì)則值得關(guān)注?！敝袆?chuàng)碳投戰(zhàn)略總監(jiān)錢(qián)國(guó)強(qiáng)說(shuō)。

　　中央財(cái)經(jīng)大學(xué)氣候與能源金融研究中心主任助理陳波博士則考慮，《辦法》中對(duì)抵消減排量的來(lái)源沒(méi)有明確規(guī)定，有可能出現(xiàn)減排量跨地區(qū)重復(fù)計(jì)算的問(wèn)題。

　　《廣東省碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作實(shí)施方案》對(duì)這兩點(diǎn)都有提及：省發(fā)改委要會(huì)同省有關(guān)部門(mén)結(jié)合我省實(shí)際，參照國(guó)家有關(guān)要求，對(duì)林業(yè)碳匯等項(xiàng)目類型制定“廣東省核證（溫室氣體）自愿減排量”備案規(guī)則和操作辦法。省內(nèi)項(xiàng)目經(jīng)國(guó)家備案的“中國(guó)核證自愿減排量”或我省備案的“廣東省核證自愿減排量”可按規(guī)定納入碳排放權(quán)交易體系。

　　若結(jié)合《辦法》與上述實(shí)施方案，則廣東省抵消機(jī)制的來(lái)源將明確為省內(nèi)產(chǎn)生或備案的CCER（中國(guó)核證自愿減排量），其中林業(yè)碳匯按照廣東省自定規(guī)則操作。

　　“現(xiàn)在林業(yè)系統(tǒng)也正在上報(bào)一套自己的方法學(xué)，通過(guò)了之后真正能交易的可能是開(kāi)發(fā)為CCER的林業(yè)碳匯，但這個(gè)細(xì)則還沒(méi)有出來(lái)。”前述內(nèi)部人士說(shuō)。

　　懲罰機(jī)制有待檢驗(yàn)

　　《辦法》第二十二條“約束機(jī)制”規(guī)定，對(duì)于拒絕履行該辦法規(guī)定各項(xiàng)責(zé)任的企業(yè)，主管部門(mén)（廣東省發(fā)改委）可采取以下措施：一、責(zé)令企業(yè)整改；二、排放權(quán)配額上繳不足部分按照配額市場(chǎng)年平均價(jià)格的三倍處以罰款；三、新建規(guī)模以上項(xiàng)目企業(yè)拒不接受監(jiān)管、未購(gòu)買(mǎi)足額碳排放權(quán)配額的，不得參加該項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)性配置招標(biāo)，不能通過(guò)節(jié)能審查，已建成的項(xiàng)目不得通過(guò)竣工驗(yàn)收。

　　“這個(gè)約束機(jī)制相對(duì)深圳有一定進(jìn)步，深圳只是模糊地規(guī)定處罰市場(chǎng)均價(jià)的三倍，而廣東提到了年平均價(jià)格?！标惒ú┦空f(shuō)，“但是按標(biāo)準(zhǔn)碳市場(chǎng)設(shè)計(jì)的話，懲罰價(jià)格應(yīng)該是明確的、固定的、公開(kāi)的，而現(xiàn)在懲罰價(jià)格根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格決定，會(huì)產(chǎn)生更多的不確定性。”

　　陳波解釋，因?yàn)樘际袌?chǎng)是一個(gè)人為設(shè)計(jì)的市場(chǎng)，市場(chǎng)價(jià)格從理論上講等于懲罰水平和供求關(guān)系的共同作用，所以簡(jiǎn)化原則是第一位的，除了供求關(guān)系和懲罰價(jià)格的其他因素都會(huì)變成干擾?！笆紫仁袌?chǎng)價(jià)格要有一個(gè)基準(zhǔn)，在碳市場(chǎng)里面就是懲罰水平，如果這個(gè)價(jià)格由市場(chǎng)決定，那么懲罰價(jià)格本身會(huì)不斷干擾市場(chǎng)，使企業(yè)決策更加復(fù)雜，可能導(dǎo)致價(jià)格波動(dòng)過(guò)大?！?

　　前述內(nèi)部人士也同意這一觀點(diǎn)，“的確，沒(méi)有固定懲罰價(jià)格的話就沒(méi)有標(biāo)桿了。比如，如果碳價(jià)跌到五塊錢(qián)一噸，那么三倍也就十五塊錢(qián)，企業(yè)可能就覺(jué)得無(wú)所謂，罰就罰?！钡搩?nèi)部人士表示，固定的懲罰價(jià)格需要進(jìn)一步的決策依據(jù)，即使在碳市場(chǎng)發(fā)展最成熟的歐洲市場(chǎng)，目前制定的懲罰價(jià)格也沒(méi)有科學(xué)解釋。

　　針對(duì)具體操作層面，錢(qián)國(guó)強(qiáng)說(shuō)這一機(jī)制還有很多細(xì)節(jié)有待下一步方案細(xì)化：“比如市場(chǎng)年平均價(jià)格是指哪一年？處罰力度是否能對(duì)企業(yè)構(gòu)成約束？三倍的價(jià)格加起來(lái)是否會(huì)超出法律規(guī)定的政府處罰最高限額？”

　　而約束機(jī)制的執(zhí)行問(wèn)題也被關(guān)注。在廣東省法制辦網(wǎng)站的意見(jiàn)征集欄里，一位名為“yanxianxin”的網(wǎng)友留言：第二十二條“約束機(jī)制”的執(zhí)行主體是發(fā)改委么？請(qǐng)問(wèn)除“不得通過(guò)該項(xiàng)目的節(jié)能審查”手段外，發(fā)改委責(zé)令整改和罰款是不是意味著微觀領(lǐng)域執(zhí)法的現(xiàn)象？

　　對(duì)納入企業(yè)而言，最關(guān)心的還是他們的切身利益?！皯土P機(jī)制可不可以參考階梯電價(jià)、階梯水價(jià)，區(qū)分一個(gè)梯度？”企業(yè)負(fù)責(zé)人何鋼說(shuō)，“因?yàn)橛绊懪欧诺囊蛩睾芏?，有的企業(yè)有時(shí)候是客觀上的，就超一點(diǎn)點(diǎn)，如果是主觀的，可能超很多。能不能考慮區(qū)別對(duì)待？”

　　經(jīng)濟(jì)手段參與市場(chǎng)

　　《辦法》中，共有三條規(guī)定提到了碳金融相關(guān)內(nèi)容：第十二條“交易制度”:將適時(shí)引入投資機(jī)構(gòu)、其他法人和個(gè)人參與碳排放權(quán)交易活動(dòng)；第十四條“交易價(jià)格”:碳排放權(quán)交易產(chǎn)品價(jià)格由市場(chǎng)供需關(guān)系決定，主管部門(mén)會(huì)同省價(jià)格主管部門(mén)根據(jù)市場(chǎng)運(yùn)行等有關(guān)情況進(jìn)行調(diào)控監(jiān)管；第二十一條“金融服務(wù)支持”:鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)探索以碳排放權(quán)交易產(chǎn)品作為質(zhì)押的融資服務(wù)，并為已履行本辦法規(guī)定各項(xiàng)責(zé)任的企業(yè)提供綠色金融信貸服務(wù)。

　　“這些可能有參考?xì)W美機(jī)制，也算是廣東自己的特色，把這些問(wèn)題都考慮到了?！币晃粯I(yè)內(nèi)人士說(shuō)，“但比如深圳已經(jīng)允許機(jī)構(gòu)或個(gè)人投資者進(jìn)入，因?yàn)橹挥型顿Y機(jī)構(gòu)或投資人進(jìn)來(lái)才可能活躍市場(chǎng)，現(xiàn)貨市場(chǎng)碳交易肯定不容易活躍。而廣東寫(xiě)的是適時(shí)引入，具體什么時(shí)候引入呢？”

　　此外，第二十條“資金支持”也賦予了履約企業(yè)優(yōu)先申報(bào)相關(guān)資金、優(yōu)先享受相關(guān)扶持的權(quán)利。