《環(huán)境保護(hù)法修正案(草案)》審議中 新法執(zhí)行將更為嚴(yán)格

　　6月27日，十二屆全國人大常委會第三次會議對《環(huán)境保護(hù)法修正案（草案）》（以下簡稱“《草案》”）進(jìn)行了分組審議。代表委員們普遍認(rèn)為，《草案》與上一部《環(huán)境保護(hù)法》比有很多調(diào)整、有很多新的東西，特別是有些新的理念，比如提出保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與，污染者承擔(dān)的原則，各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)的環(huán)境負(fù)責(zé)，這都是很好的內(nèi)容。同時，代表委員們也對《草案》提出了修改意見。

　　環(huán)境的定義應(yīng)補充完善

　　李景田委員說，建議《草案》第二條對環(huán)境的定義再做相應(yīng)的補充和完善。環(huán)境的定義從1989年一直沿用至今，建議根據(jù)形勢的發(fā)展納入一些沒有納入的環(huán)境要素，如增加生物多樣性保護(hù)、生物安全、光污染、電磁輻射污染等。

　　李景田委員說，《草案》第二十四條首次在環(huán)保法中確定建立健全生態(tài)保護(hù)補償機(jī)制，這是一個重大的進(jìn)步，也是此次修改的一大亮點，但是如何建立健全生態(tài)保護(hù)補償機(jī)制，目前僅僅這一句話還不夠，缺乏可操作性，實際執(zhí)行也比較難。建議逐步完善和充實這方面的內(nèi)容，也可以借鑒“十二五”規(guī)劃綱要中關(guān)于生態(tài)補償機(jī)制的規(guī)定，比如，按照“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補償”的原則，加快建立生態(tài)補償機(jī)制，加快對重點生態(tài)區(qū)實施均衡性保護(hù)制度，研究設(shè)立國家生態(tài)補償基金，推行資源型企業(yè)可持續(xù)發(fā)展準(zhǔn)備金制度，鼓勵引導(dǎo)和探索實施下游地區(qū)對上游地區(qū)、開發(fā)地區(qū)對保護(hù)地區(qū)、生態(tài)受益地區(qū)對生態(tài)保護(hù)地區(qū)的生態(tài)補償，積極探索市場化生態(tài)補償機(jī)制，加快制定實施生態(tài)補償條例等。

　　“保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主”具體體現(xiàn)在哪？

　　陳吉寧委員說，環(huán)境保護(hù)堅持“保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主”，這是非常重要的原則，可是在《草案》里，看不到究竟哪一條體現(xiàn)了保護(hù)優(yōu)先，哪一條體現(xiàn)了預(yù)防為主，雖然有了原則，但是看不到具體內(nèi)容。再比如環(huán)境影響評價，《草案》中規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評都有，這是根據(jù)《環(huán)境影響評價法》新增加的項目，環(huán)境影響評價現(xiàn)在的問題表現(xiàn)在兩個方面，一是環(huán)評之后不按要求做，二是環(huán)評本身粗制濫造，不按照規(guī)范做，這部分責(zé)任怎么追究，有沒有追溯責(zé)任的內(nèi)容在里面，這沒有說清楚。還有怎么定義“不得開工建設(shè)”?典型的例子是幾年前三峽上游建設(shè)大量的水電站，大都沒有進(jìn)行環(huán)評，但是大量工作已經(jīng)開展了，當(dāng)時的借口是這些設(shè)施做了開工準(zhǔn)備工作，由于法律上沒有約束，造成事實上的開工，造成最后不得不批。

　　陳吉寧委員提出，對污染排放企業(yè)，第三十六條規(guī)定“可以責(zé)令限制排放或者停產(chǎn)整治”，這個處罰太輕了，抓到違規(guī)排放之后最多是停產(chǎn)，沒有其他處罰，對責(zé)任者幾乎沒有什么損失。第三十一條規(guī)定，在發(fā)生環(huán)境風(fēng)險的時候，企事業(yè)單位必須采取措施向當(dāng)?shù)貑挝缓途用裢▓?，這里存在地方政府要不要向上級政府通報的問題。如松花江等污染事件，基本上是地方政府瞞報、不報。用法律應(yīng)對污染事件，特別是跨境污染，應(yīng)規(guī)定地方政府也要上報，不能只是企事業(yè)單位的責(zé)任。

　　陳吉寧委員指出，第五十條規(guī)定，暗管、滲井、滲坑、高壓灌注，構(gòu)成犯罪的追究刑事責(zé)任。最近，《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》通過了。什么叫構(gòu)成犯罪？造成一個人死亡或者三個人死亡，這是按照人的死亡來界定是否犯罪，這個解釋有大問題。大多數(shù)環(huán)境污染事件帶來的都不是直接人員死亡，這個犯罪界定根本不是針對環(huán)境問題，環(huán)境問題帶來的是對環(huán)境本身造成的重大危害，需要有巨大的投入來修復(fù)危害，污染對人體健康帶來的危害是長期、隱蔽的，不是直接的。如果污染事件、污染物排放的后果，按照死幾個人來界定是否犯罪的話，那么現(xiàn)在大量的污染事故都不能算犯罪，但帶來了巨大的環(huán)境損失和長期的健康危害。如果這種危害不算犯罪，就沒法處罰了。

　　陳吉寧委員說，第五十五條規(guī)定了環(huán)境的賠償時效，以前是3年，《草案》仍然規(guī)定3年，但大量的環(huán)境污染是長期的，有的需要10年甚至更長的時間，健康損害才出現(xiàn)。如果只是3年的時效，長期污染排放的問題就無法起訴，這怎么解決？

　　應(yīng)高度重視地下水水源保護(hù)問題

　　買買提明·牙生委員說，要嚴(yán)格防止地下水污染。我們水源保護(hù)當(dāng)中要重視地表水的污染，更加要重視地下水的污染。因為地下水一旦污染，治理起來是非常難的。現(xiàn)在污染地下水的來源很多，包括石油開發(fā)、天然氣開發(fā)等，在開發(fā)過程中要適當(dāng)灌注水，如果對地下水水源保護(hù)不當(dāng)，可能會造成對地下水嚴(yán)重污染，這種地下水的嚴(yán)重污染就像人得了癌癥一樣，所以應(yīng)該高度重視地下水污染的防治。我建議地下水水源保護(hù)的問題在《環(huán)境保護(hù)法》修改過程中要引起足夠的重視。

　　買買提明·牙生委員說，對農(nóng)業(yè)面源污染，《草案》中已經(jīng)有了很大篇幅的規(guī)定，但是我覺得力度不夠?！恫莅浮匪岢龅氖恰案骷壢嗣裾捌滢r(nóng)業(yè)等有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者科學(xué)種植和養(yǎng)殖，合理使用肥料、農(nóng)藥及處置農(nóng)業(yè)廢棄物等，防止農(nóng)業(yè)源污染環(huán)境?！睆恼麄€農(nóng)業(yè)污染的現(xiàn)實看，僅僅有“指導(dǎo)”是不夠的?，F(xiàn)在農(nóng)業(yè)面源污染很嚴(yán)重，包括農(nóng)藥污染、塑料地膜污染、化肥污染，而且污染面積越來越大。這次修改過程中把第四十一條提出來非常好，但力度不夠，應(yīng)該強化。

　　環(huán)境刑事犯罪在處罰上應(yīng)有明確規(guī)定

　　侯義斌委員說，在修訂過程當(dāng)中要體現(xiàn)法律作用，應(yīng)該在《環(huán)境保護(hù)法》的修訂中明確以下3方面規(guī)定。一是針對環(huán)境保護(hù)，無論是政府、企業(yè)，還是社會的方方面面，應(yīng)該做什么工作；二是針對環(huán)境問題，應(yīng)該禁止做什么；三是如果違反了本法規(guī)定，應(yīng)該承擔(dān)什么法律責(zé)任。如果我們這次修訂的《環(huán)境保護(hù)法》完善了這3方面內(nèi)容，對于解決當(dāng)前環(huán)境保護(hù)問題是十分重要的?！恫莅浮逢P(guān)于本法規(guī)定的第二方面即禁止做哪些，以及第三方面即承擔(dān)的法律責(zé)任方面還是不夠的，希望我們通過這次修改，加強第二、第三方面的規(guī)定。

　　侯義斌委員指出，這次在《草案》中把環(huán)境保護(hù)的問題和《刑法》、犯罪做了關(guān)聯(lián)。在第五十條規(guī)定，“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者通過暗管、滲井、滲坑、高壓灌注或者以其他逃避監(jiān)管的方式排放污染物，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依照《中華人民共和國治安管理處罰法》第三十條的規(guī)定予以處罰?！贬槍@一條，我查了《刑法》和《治安管理處罰法》，認(rèn)為這之間的銜接是不夠的。有關(guān)環(huán)境保護(hù)中構(gòu)成刑事犯罪的，在《刑法》當(dāng)中不可能有很具體的規(guī)定，所以在本法中應(yīng)該在處罰上作非常明細(xì)的規(guī)定。如果《環(huán)境保護(hù)法》沒有明細(xì)的規(guī)定，《刑法》也沒有相應(yīng)的規(guī)定，我們對相應(yīng)的環(huán)境犯罪，構(gòu)成刑事犯罪的行為，或者符合治安處罰的問題在實際操作中都是非常難執(zhí)行的，我建議加強對這些條款的修改。

　　加強可操作性，減少號召性內(nèi)容

　　楊邦杰委員說，現(xiàn)在全國人民非常關(guān)注環(huán)境問題，例如：南方鎘大米，還有重金屬污染土地種植蔬菜，使南方的農(nóng)產(chǎn)品都受到影響。最近我在寧夏作調(diào)查，看到香港的蔬菜基地都移到寧夏了。如果南方土壤的污染不解決、不治理的話，后果是不可想象的。

　　楊邦杰委員說，法律修改一次不容易，要從國家的高度爭取解決當(dāng)前環(huán)境的重大問題。比如第四十一條，針對當(dāng)前農(nóng)業(yè)問題、農(nóng)村問題、農(nóng)業(yè)部門問題，寫了很多號召性的內(nèi)容，如應(yīng)當(dāng)采取有效措施，應(yīng)當(dāng)在財政預(yù)算中安排資金，解決歷史遺留問題等，這些都是號召性的內(nèi)容，建議通過這次修法把一些落實不了的問題落實下來，加強可操作性。畢竟環(huán)境問題是要操作的，而不是議論性和號召性的文件。

[Page]

　　明晰產(chǎn)權(quán)以避免“公地悲劇”

　　鄭功成委員說，明晰產(chǎn)權(quán)應(yīng)納入本法范圍，因為環(huán)境保護(hù)與產(chǎn)權(quán)制度有直接關(guān)系，產(chǎn)權(quán)不清晰，易致環(huán)境污染。比如城市中的湖泊沒有明確的產(chǎn)權(quán)歸屬，大家會往湖里排污水，再比如草地沒有明確的產(chǎn)權(quán)歸屬地，將導(dǎo)致過度放牧，最終破壞了草原，這種現(xiàn)象就是所謂的“公地悲劇”.如果產(chǎn)權(quán)明晰了，就有權(quán)利主張人，環(huán)境保護(hù)責(zé)任就容易落實。這一點體現(xiàn)不夠或者基本上沒涉及到。

　　鄭功成委員提出，第十七條中作為鼓勵性措施規(guī)定，把“搬遷”也放在里面，這不妥當(dāng)，不能讓污染源一搬了之，因為搬遷并不改變污染的實質(zhì)，有時甚至帶來更嚴(yán)重的污染。我們不能鼓勵城市里污染的企業(yè)搬到農(nóng)村，發(fā)達(dá)地區(qū)的污染源搬到欠發(fā)達(dá)地區(qū)。因此，值得鼓勵的還是依靠科技進(jìn)步減少污染，使實質(zhì)性的污染減輕、減少，一定要避免污染由城市向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移，由發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移。

　　鄭功成委員表示，對于主管部門的作為與不作為，法律可能還要更清晰一點。即要賦予足夠的權(quán)力，也要有更明確的行政責(zé)任追究。如五十七條第（五）項，偽造或指使偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)的就不能僅給予行政處分了事，而應(yīng)是劃入刑事犯罪的問題。因此，這一條能否再分一個層次，對此規(guī)定應(yīng)該更加明確、具體、嚴(yán)格一些。

　　法律條款和執(zhí)法應(yīng)更嚴(yán)

　　胡潤澤代表說，為什么我們現(xiàn)在的環(huán)境保護(hù)、食品、藥品方面不停出問題，主要因為我們在執(zhí)法上、在法律條款設(shè)置上、在“嚴(yán)”字上還是不夠。

　　胡潤澤代表說，《草案》總體看來比過去有了很大的進(jìn)步，但是在“嚴(yán)”字上還需要再加強，否則法律是否可以在短時間內(nèi)生效還是值得探討的問題。因為大家都講了，現(xiàn)在的環(huán)境問題是相當(dāng)嚴(yán)重的。

　　胡潤澤代表建議，一是要把環(huán)境擺上更加突出的戰(zhàn)略位置，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展統(tǒng)籌考慮、統(tǒng)一規(guī)劃、同時部署。二是建立健全環(huán)境保護(hù)的責(zé)任制和嚴(yán)格的問責(zé)制，真正把地方政府對環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任落到實處。三是把環(huán)境要求全面用于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的政策，形成有利于環(huán)境保護(hù)的政策氛圍。四是大力開展環(huán)境宣傳教育，提高全民環(huán)境意識，完善環(huán)境保護(hù)的領(lǐng)導(dǎo)體系、組織體系，動員社會力量形成保護(hù)環(huán)境的合力。五是加強環(huán)境保護(hù)的法制建設(shè)，全面提高環(huán)境執(zhí)法水平，真正把環(huán)境保護(hù)工作納入法制化的軌道。

　　多講公民環(huán)境權(quán)，而不僅是環(huán)境義務(wù)

　　孫憲忠代表說，環(huán)保法學(xué)者認(rèn)為，立法應(yīng)當(dāng)講公民的環(huán)境權(quán)，而不能講公民的環(huán)境義務(wù)。從法律科學(xué)角度講，義務(wù)必然伴隨著責(zé)任。不履行義務(wù)，就必然伴隨著法律的強制性后果，就是法律責(zé)任。公民如果不履行義務(wù)，或者是違反了這個義務(wù)，怎么去追究法律責(zé)任？怎么確定法律責(zé)任？這實際上也是不可能的。這個條文的規(guī)定，在法律上首先造成了流于政治口號的嫌疑，不太像法律上的行為規(guī)范或者是裁判規(guī)范，更多的像一個口號。

　　孫憲忠代表說，另外，我希望以后的立法，如果屬于國內(nèi)法方面的，盡量不要用“公民”的概念，因為“公民”是涉及到國籍，用在環(huán)保法這樣的國內(nèi)法易生歧意。舉一個簡單的例子來說，如果說公民要承擔(dān)環(huán)境保護(hù)的義務(wù)，那么居住在中國的外國人不是我國公民，他們對我國有沒有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)？他們在我國居住很多年，而且人數(shù)很多，如強調(diào)公民就不包括他們。從這個角度來看，在這里使用“公民”這個詞，不太妥當(dāng)。從立法的角度看，涉及國際法的可以用“公民”概念，但是涉及到國內(nèi)法，盡量不要用“公民”這個概念。

　　孫憲忠代表提出，第五條強調(diào)“污染者擔(dān)責(zé)”，沒有考慮到生態(tài)破壞的問題。如果立法只是強調(diào)污染者承擔(dān)責(zé)任，但是破壞生態(tài)的人就不算是污染者，那么破壞生態(tài)的人要不要承擔(dān)責(zé)任？當(dāng)然要承擔(dān)。另外，這次修正案強調(diào)的政府責(zé)任的問題，擔(dān)責(zé)者范圍就更寬了?，F(xiàn)在只是談到污染者承擔(dān)責(zé)任，生態(tài)保護(hù)的責(zé)任沒有談到，還有政府包庇的責(zé)任也沒有談到，這在立法宣傳或者是立法研究上，就顯得有點不周嚴(yán)。

　　農(nóng)村環(huán)保要加強隊伍建設(shè)和資金保障

　　李登海委員說，《草案》增加了農(nóng)村環(huán)保方面的內(nèi)容，這是非常必要的。目前，農(nóng)村污染非常嚴(yán)重，而且污染源多，許多地方形成了垃圾包圍村莊的局面。農(nóng)村的主要污染源包括以下幾種：一是生活垃圾，二是農(nóng)村建設(shè)所形成的建筑垃圾；三是農(nóng)藥污染，現(xiàn)在特別是在黃淮海區(qū)和南方使用農(nóng)藥的非常多，對蔬菜、水果、人畜和作物等有嚴(yán)重影響；四是除草劑污染越來越值得重視，應(yīng)該引起國家和地方有關(guān)部門，特別是環(huán)保部門高度重視；五是農(nóng)村養(yǎng)殖的糞便污染嚴(yán)重，養(yǎng)豬、養(yǎng)雞的糞便污染確實需要整治。

　　李登海委員認(rèn)為，除了增加農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的規(guī)定外，還應(yīng)該在環(huán)保法中明確法律責(zé)任，明確縣級干部誰來抓、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部誰來抓、村里的干部誰來抓。目前的新農(nóng)村建設(shè)，在環(huán)保問題上沒有責(zé)任制是落實不下去的。應(yīng)該像市長抓米袋子、市長抓菜籃子這樣來明確縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的責(zé)任。

　　李登海委員指出，在農(nóng)村環(huán)保隊伍建設(shè)和費用資金保障方面，應(yīng)該引起重視，應(yīng)在法中加以明確。村里要有專人負(fù)責(zé)，一般一個村莊要有1-3個專業(yè)人員來進(jìn)行管理就可以了，在專業(yè)隊伍建設(shè)方面，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)到村里都要有專人負(fù)責(zé)。另外，還要有環(huán)保所必要的設(shè)備，要有掩埋場地或者處理的相關(guān)方式。再則，在費用方面，農(nóng)村的環(huán)保人員的錢從哪里出，是否列入縣級財政，有條件的富裕村莊可以自主出錢，沒有條件的村莊，縣里是否要給予補助，要建議考慮隊伍建設(shè)和資金、費用的保障問題。

　　將環(huán)保前置審批制度改為承諾制

　　包克辛委員說，中國是前置審批最多的國家之一，環(huán)保管理也是如此，《草案》又加重了前置審批。實踐證明，前置審批過繁，不僅造成大量權(quán)力“尋租”，而且嚴(yán)重影響效率和效益，也解決不了“違法成本低、守法成本高”的問題。實際上，被治的恰恰是想守法的企業(yè)，而且加大了守法企業(yè)和不守法企業(yè)在投入和運行成本上的差距。因此，建議借鑒發(fā)達(dá)國家的管理模式，將環(huán)保的前置審批制度改為承諾制。同時，嚴(yán)格企業(yè)、環(huán)境監(jiān)管和各級政府的責(zé)任，按排放標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)的承諾進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管、嚴(yán)厲處罰。

　　包克辛委員認(rèn)為，按照這個理念，一是要修改《草案》涉及前置審批的各個條款，比如第十五條、第三十二條到第三十五條、第五十二條等。二是在法律責(zé)任部分應(yīng)明確規(guī)定，對有承諾也有排放治理能力卻超標(biāo)準(zhǔn)排放的企業(yè)必須重罰，現(xiàn)在罰得太輕。對不具備排放達(dá)標(biāo)治理能力的必須停業(yè)整改，這就不是罰款的問題了。這點應(yīng)該由監(jiān)管部門直接執(zhí)法。《草案》規(guī)定要報某一級政府批準(zhǔn)，這一批準(zhǔn)執(zhí)法就無法執(zhí)行了，企業(yè)就停不了了。另外，第五十七條是規(guī)定監(jiān)管機(jī)構(gòu)的責(zé)任，我認(rèn)為力度不夠。監(jiān)管機(jī)構(gòu)對轄區(qū)排放總量也應(yīng)該承擔(dān)經(jīng)濟(jì)、法律責(zé)任，只有感到肩上的責(zé)任才能嚴(yán)格執(zhí)法。

　　包克辛委員說，第三十四到第三十六條，這幾條針對的是排放標(biāo)準(zhǔn)和排放總量控制指標(biāo)之間的矛盾。我覺得現(xiàn)在的寫法沒把這兩個指標(biāo)的性質(zhì)寫清楚。排放標(biāo)準(zhǔn)是針對企業(yè)的，一般是由法律和法規(guī)規(guī)定公布的。排放總量控制指標(biāo)是對地方政府的，不是對企業(yè)的，一般是由部門文件下達(dá)的。由于一定區(qū)域內(nèi)企業(yè)比較多，如果都達(dá)標(biāo)排放，但仍難以實現(xiàn)總量控制指標(biāo)，可采用行政辦法限制企業(yè)。我覺得這樣欠妥，從法理上講不通，從責(zé)任上分不清。出現(xiàn)這種情況，應(yīng)該是政府要有預(yù)見，及時修訂排放標(biāo)準(zhǔn)去解決。比如北京汽車管理，由于排放總量太大，就提高尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)。企業(yè)應(yīng)該遵循的是排放標(biāo)準(zhǔn)，政府管理的是總量指標(biāo)。

　　跨區(qū)域問題應(yīng)該有跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制

　　洪毅委員說，《草案》明確了地方各級人民政府應(yīng)該對本區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，這很好，但是跨區(qū)域的問題沒有考慮?？鐓^(qū)域的問題，跨省市的問題，要國家來管。國家層面應(yīng)該在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、人口較密集、對社會影響較大的地方，建立監(jiān)測點或者協(xié)調(diào)機(jī)制。比如北京污染治理不僅是北京地區(qū)的問題，包括周邊地區(qū)，再比如長三角、珠三角也都有跨區(qū)域的問題，應(yīng)該需要有跨區(qū)域的協(xié)調(diào)機(jī)制。

　　洪毅委員提出，第五十四條關(guān)于環(huán)境侵權(quán)的責(zé)任規(guī)定過于原則、簡單，沒有明確環(huán)境污染損害的類型，也沒有賠償辦法。這像上一部法律一樣，容易形成不好操作、形同虛設(shè)的局面。希望這次修法要將能夠明確的內(nèi)容盡量明確，我們現(xiàn)在已經(jīng)有的案例，已經(jīng)有的判例，能夠提煉出有針對性、普遍性的問題，應(yīng)該明確起來。

　　洪毅委員說，關(guān)于延長訴訟時效的問題。《草案》規(guī)定對環(huán)境污染造成危害只用3年時間來提起訴訟，這不利于國家的長遠(yuǎn)環(huán)境治理和生態(tài)文明建設(shè)。如果僅僅是3年，就可能造成污染短期行為，認(rèn)為3年不出事就過去了。不僅是3年這個時限太短，我認(rèn)為按民法通則的20年都短，環(huán)境責(zé)任應(yīng)該是長期追究的。