破解“零成交”：把排污權(quán)交易交給市場(chǎng)

　　今年5月，發(fā)改委在部署2013年改革重點(diǎn)工作時(shí)提出，深入推進(jìn)排污權(quán)、碳排放權(quán)交易試點(diǎn)，研究建立全國(guó)排污權(quán)、碳排放交易市場(chǎng)。然而，近日有媒體從北京、浙江、江蘇、四川、重慶等地了解到，由于環(huán)境違法成本低，試點(diǎn)企業(yè)無(wú)壓力參與排污權(quán)交易，而試點(diǎn)地區(qū)相關(guān)部門試圖靠“拉郎配”生造市場(chǎng)，致使多家市級(jí)排污權(quán)交易所出現(xiàn)“零成交”，面臨摘牌風(fēng)險(xiǎn)。

　　政策不到位，交易所空有一個(gè)平臺(tái)

　　“截至2012年底，京津滬三大環(huán)境交易所都沒(méi)有大氣污染物排放交易指標(biāo)?！杯h(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng)王金南介紹。而大多數(shù)地級(jí)市交易量很小，市場(chǎng)潛力不大。

　　早在2011年，四川省政府就同意成都市開展排污權(quán)交易試點(diǎn)工作。成都環(huán)境交易所于2011年6月成立。然而，從成立至今，成都環(huán)境交易所沒(méi)有開展一筆排污權(quán)交易。

　　四川省環(huán)保廳副巡視員張金漢認(rèn)為，主要原因在于排污權(quán)交易試點(diǎn)前期基礎(chǔ)工作較復(fù)雜，政府指導(dǎo)價(jià)確定時(shí)間較晚，“全國(guó)各地排污權(quán)交易指導(dǎo)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)差異較大，省市兩級(jí)環(huán)保部門做了大量的調(diào)研和論證，不同意見多次交鋒，協(xié)調(diào)會(huì)開了不下10次，用時(shí)近1年。”

　　等排污權(quán)交易價(jià)格出臺(tái)，成都環(huán)境交易所已面臨摘牌的命運(yùn)，根據(jù)四川省清理整頓各類交易場(chǎng)所工作領(lǐng)導(dǎo)小組下發(fā)的通知，成都環(huán)境交易所已進(jìn)入“被整合”的程序。

　　四川省社科院學(xué)術(shù)顧問(wèn)、研究員杜受祜認(rèn)為，“零交易”與一些官員的理念有直接關(guān)系。一些官員擔(dān)心排污權(quán)交易會(huì)增加企業(yè)成本，影響招商引資，從而主觀上缺少積極性的因素。

　　有知情人士透露，研究之初，針對(duì)“西部城市有沒(méi)有必要開展排污權(quán)交易試點(diǎn)”，內(nèi)部曾進(jìn)行激烈的爭(zhēng)論，焦點(diǎn)就集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與排污控制的矛盾上。

　　監(jiān)管不到位，企業(yè)有漏洞可尋

　　市場(chǎng)人士和環(huán)保專家普遍認(rèn)為，環(huán)保監(jiān)管不力是排污權(quán)交易市場(chǎng)低迷的主因。一位環(huán)保系統(tǒng)人士說(shuō)，實(shí)際排放測(cè)量得不到有效審核，企業(yè)就可能低報(bào)排放量。北京環(huán)境交易所相關(guān)負(fù)責(zé)人則警告說(shuō)，如果政策無(wú)法有效實(shí)施或存在較多的尋租空間和漏洞，這會(huì)使企業(yè)參與排污權(quán)交易的動(dòng)力大打折扣。

　　以河南為例。早在2004年3月上旬，河南省環(huán)保廳就宣布，河南開始進(jìn)行二氧化硫排污權(quán)交易和二氧化硫排放許可證制度試點(diǎn)，力圖探索出一條遏制二氧化硫和酸雨污染的路子。4年過(guò)后，沒(méi)有一起交易發(fā)生。

　　據(jù)一位知情人士介紹，當(dāng)時(shí)河南排污權(quán)交易遇冷存在多方面的原因。其中檢測(cè)體系的不完善是主要原因。

　　我國(guó)推行的技術(shù)監(jiān)測(cè)手段為在線自動(dòng)監(jiān)測(cè)網(wǎng)（CEMS系統(tǒng)），但這種檢測(cè)手段在河南的普及2006年才實(shí)現(xiàn)階段性完成，此前對(duì)企業(yè)的排放并沒(méi)有一個(gè)精確的檢測(cè)方法。河南當(dāng)時(shí)發(fā)布的排污交易制度是建立在總量控制的基礎(chǔ)上，但是，沒(méi)有成熟的檢測(cè)設(shè)備，總量控制制度就難以推行，而沒(méi)有總量控制，就根本談不上排污權(quán)交易。

　　由于相關(guān)法規(guī)不健全，在排污配額分配環(huán)節(jié)，企業(yè)可能會(huì)跟政府“協(xié)商定價(jià)”和“討價(jià)還價(jià)”。專家普遍呼吁扭轉(zhuǎn)企業(yè)“違法成本低、守法成本高”局面，強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，使企業(yè)違法違規(guī)所付出的代價(jià)高于交易作假、超總量排放所獲得的利益。

　　山東濰坊市2010年底開展了排污權(quán)交易工作，但幾年過(guò)去，排污權(quán)交易僅有2筆。濰坊學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副院長(zhǎng)王廣起表示，只有企業(yè)節(jié)省下來(lái)的排污指標(biāo)價(jià)格超過(guò)其在排污上的治理成本時(shí)，市場(chǎng)交易才會(huì)頻繁。要想做到這一點(diǎn)，對(duì)排污總量的控制一定要緊。

　　市場(chǎng)化不夠，拍腦袋定價(jià)格

　　有媒體在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在大部分試點(diǎn)地區(qū)，無(wú)論是確定交易價(jià)格還是平抑市場(chǎng)波動(dòng)，無(wú)論是撮合買賣雙方還是擔(dān)任交易主體，地方環(huán)保部門及其下屬機(jī)構(gòu)都在“生造市場(chǎng)”。重慶聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所相關(guān)專家透露，該機(jī)構(gòu)是重慶市環(huán)保局指導(dǎo)下的一個(gè)“小眾”市場(chǎng)：一是市場(chǎng)還沒(méi)有完全開放，受相關(guān)政策限制，一般人沒(méi)有資格投資于排污權(quán)交易市場(chǎng)；二是市場(chǎng)還沒(méi)有完全流動(dòng)，甚至比低流動(dòng)性的國(guó)債市場(chǎng)還差。

　　“這不是金融市場(chǎng)，這是一個(gè)粗放的集市，甚至連集市都不如，因?yàn)楦揪蜎](méi)有價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制。”美國(guó)“排污權(quán)交易之父”理查德·桑德爾的合作伙伴黃杰夫表示，美國(guó)通過(guò)拍賣模式產(chǎn)生排污配額在一級(jí)市場(chǎng)的初始價(jià)格，而在中國(guó)，環(huán)保、物價(jià)等部門一拍腦袋就把價(jià)格給定了。

　　有專家認(rèn)為，全國(guó)各地的排污權(quán)交易市場(chǎng)還停留在環(huán)保部門與企業(yè)進(jìn)行交易的一級(jí)市場(chǎng)階段。有環(huán)保系統(tǒng)人士也承認(rèn)，“拉郎配”做幾個(gè)示范是可以的，但很難真正市場(chǎng)化。

　　案例

　　株洲去年初始排污權(quán)成交額1500多萬(wàn)

　　截至目前，株洲的排污權(quán)交易已經(jīng)試點(diǎn)了近一年時(shí)間，僅針對(duì)株洲市化工、石化、火電、鋼鐵、有色、醫(yī)藥、造紙、食品、建材九大行業(yè)實(shí)施初始排污權(quán)分配和有償使用。九大行業(yè)的排污企業(yè)必須一次性購(gòu)買五年期的初始排污權(quán)，其中化學(xué)需氧量的初始排污權(quán)是168元/噸·年，除火電企業(yè)外的二氧化硫的初始排污權(quán)是144元/噸·年。而企業(yè)如果需要新建、改建和擴(kuò)建項(xiàng)目，則需要按照市場(chǎng)價(jià)格購(gòu)買排污權(quán)，二氧化硫?yàn)?200元/噸·年，化學(xué)需氧量為1600元/噸·年。

　　“也就是說(shuō)，用完了初始排污權(quán)，就需要按照市場(chǎng)價(jià)格買排污權(quán)?！敝曛奘兄饕廴疚锱盼蹤?quán)儲(chǔ)備交易所所長(zhǎng)包曉風(fēng)說(shuō)，“沒(méi)有（購(gòu)買）排污權(quán)，就無(wú)法完成環(huán)評(píng)，沒(méi)有環(huán)評(píng)就不能開展生產(chǎn)。”

　　包曉風(fēng)介紹，2012年株洲市初始排污權(quán)成交額為1500多萬(wàn)，“株洲市區(qū)內(nèi)需要買排污權(quán)的企業(yè)都已經(jīng)買了”。在初始排污權(quán)以外，株洲市有超過(guò)15個(gè)的新增項(xiàng)目按照市場(chǎng)價(jià)格購(gòu)買了排污權(quán)。包曉風(fēng)說(shuō)，株洲市區(qū)的工作完成得比較好，但是區(qū)縣的排污權(quán)交易還有待加強(qiáng)，“區(qū)縣完成率在六七成左右?！?

　　“7月份之前，要完成全行業(yè)的排污權(quán)交易?！卑鼤燥L(fēng)說(shuō)，這意味著未來(lái)株洲的排污權(quán)交易不僅僅停留在九大行業(yè)，凡涉及污染的行業(yè)都將納入到排污權(quán)交易的范疇，這其中就包括涉重金屬污染的行業(yè)。

　　“制度完善了，就不存在零成交的情況。如果制度沒(méi)有規(guī)范好，那排污權(quán)交易工作根本沒(méi)法開展。”包曉風(fēng)說(shuō)。

　　觀點(diǎn)

　　把排污權(quán)交易交給市場(chǎng)

　　問(wèn)：多地排污權(quán)交易所出現(xiàn)“零成交”甚至面臨摘牌的根源是什么？

　　馬軍（公眾環(huán)境研究中心主任）：設(shè)立排污權(quán)交易所是用市場(chǎng)化的手段去解決環(huán)境問(wèn)題的方式。在西方取得了成功，但在中國(guó)，有一個(gè)很重要的問(wèn)題，就是對(duì)總量的控制不夠嚴(yán)格?，F(xiàn)在開展排污權(quán)的交易，要想真正達(dá)到減排目的，必須要能做到對(duì)排污總量進(jìn)行嚴(yán)格控制。如果對(duì)總量不能夠控制，那就成為對(duì)環(huán)境保護(hù)沒(méi)有實(shí)質(zhì)意義的一種交易了。目前，我國(guó)對(duì)于總量控制的執(zhí)行是不到位的，在這種情況下，排污權(quán)的交易，也就變得非常有限了。

　　一直以來(lái)，環(huán)保部門對(duì)于總量控制的管理并不到位。最主要的原因是，排污總量和地方發(fā)展聯(lián)系更加密切。如果要嚴(yán)格控制總量，很多地區(qū)將不能大量上馬一些高耗能、高污染的企業(yè)，在這種情況下，地方政府對(duì)總量有更多的抵觸，環(huán)保部門對(duì)這一方面的控制力就薄弱了。

　　另外，“零交易”還有一部分原因是雖然各地建了這些交易市場(chǎng)，但還缺乏全國(guó)統(tǒng)一的部署，有些地方在這方面的建設(shè)有些急功近利，并沒(méi)形成系統(tǒng)的管理，也沒(méi)形成真實(shí)的需求。

　　問(wèn)：這些排污權(quán)交易所被摘牌有何影響？

　　馬軍：我認(rèn)為，市場(chǎng)化的解決方案是重要的。如果對(duì)于環(huán)境保護(hù)沒(méi)有實(shí)質(zhì)意義，這種交易就變成讓權(quán)力部門、單位或者個(gè)人受益了，那也沒(méi)有任何存在的必要了。

　　問(wèn)：該如何修改規(guī)則，讓規(guī)范排污、監(jiān)督環(huán)境違法不再是一句空話？

　　馬軍：環(huán)境執(zhí)法要嚴(yán)格，環(huán)境訴訟渠道要通暢，一些資源的價(jià)格有合理調(diào)整。但這些都不是簡(jiǎn)單可以做到的，因?yàn)樗澈笥械胤秸畬?duì)于污染企業(yè)一種無(wú)形的保護(hù)，所以要解決這個(gè)問(wèn)題，需要讓公眾有效參與，前提是環(huán)境信息的公開。信息公開以后，讓各界能夠參與進(jìn)來(lái)，才能夠遏制污染排放遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)環(huán)境容量的局面。

　　黃杰夫：政府只要確保試點(diǎn)地區(qū)大氣污染物排放總量越來(lái)越小就可以了，至于試點(diǎn)地區(qū)的企業(yè)選擇哪種手段、多高價(jià)格來(lái)實(shí)現(xiàn)總量減排目標(biāo)，完全可以由市場(chǎng)決定。

　　北京環(huán)境交易所相關(guān)負(fù)責(zé)人：由政府負(fù)責(zé)制定規(guī)則、確定總量、配額分配、執(zhí)法監(jiān)督等主要環(huán)節(jié)，監(jiān)測(cè)核查由具有資質(zhì)的獨(dú)立第三方負(fù)責(zé)，交易和結(jié)算等應(yīng)該委托具有公信力的交易平臺(tái)具體實(shí)施，更好地發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性工作。