投資審批權(quán)將下放 “兩高一資”行業(yè)不在列

　　日前，《國務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》（以下簡稱《決定》），發(fā)布，近百項(xiàng)項(xiàng)目的行政審批被取消或下放地方。作為主要“試金石”的能源領(lǐng)域，5月23日，中國國家能源局發(fā)布公告：取消和下放涉及能源領(lǐng)域行政審批權(quán)事項(xiàng)共計(jì)12項(xiàng)。其中包括備注關(guān)注的油田開發(fā)、風(fēng)電站投資、電力用戶向發(fā)電企業(yè)直購電試點(diǎn)、電力市場(chǎng)份額核定等領(lǐng)域。
　　行政審批權(quán)的取消和下放被市場(chǎng)視作中央意圖“放權(quán)”以提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。按照首批下放的范圍，可再生能源、油氣對(duì)外合作領(lǐng)域成為“亮點(diǎn)”，煤炭、鋼鐵等“兩高一資”行業(yè)并未放行。
　　上游過剩，下游疏導(dǎo)
　　“這批審批權(quán)的下放，沒有涉及到鋼鐵、煤炭、煤化工等已經(jīng)產(chǎn)能過剩的行業(yè)。而對(duì)于風(fēng)電等產(chǎn)業(yè)鏈的上游組件生產(chǎn)環(huán)節(jié)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩的行業(yè)，在下游電站環(huán)節(jié)下放或取消審批權(quán)反而能夠疏導(dǎo)上游過剩的產(chǎn)能?！敝袊顿Y協(xié)會(huì)會(huì)長張漢亞告訴筆者。
　　就在傳出行政審批權(quán)將下放后，地方恐追求GDP增長，大批項(xiàng)目引發(fā)產(chǎn)能反彈一度是市場(chǎng)的主要擔(dān)心，而風(fēng)能、光伏更是產(chǎn)能相對(duì)過剩的重點(diǎn)行業(yè)。
　　《中國機(jī)電工業(yè)》數(shù)據(jù)顯示，2012年我國火電設(shè)備產(chǎn)業(yè)、水電設(shè)備產(chǎn)業(yè)、核電設(shè)備產(chǎn)能利用率在70%~75%，光伏設(shè)備產(chǎn)能利用率只有不到60%，風(fēng)電設(shè)備產(chǎn)能的利用率不到70%。而持續(xù)的產(chǎn)能過剩也使風(fēng)電、光伏的大量設(shè)備廠商處于微利和虧損狀態(tài)。
　　2009年起，這種來自上游的過剩觸發(fā)了風(fēng)電發(fā)展的另一“頑疾”——棄風(fēng)。
　　“上游組件生產(chǎn)過剩，下游棄風(fēng)嚴(yán)重”成了風(fēng)電產(chǎn)業(yè)最顯著的特征。根據(jù)國家能源局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2012年我國風(fēng)電以北方地區(qū)為主的棄風(fēng)限電超過200億度，比2011年增加近1倍，而由此導(dǎo)致風(fēng)電場(chǎng)運(yùn)行經(jīng)濟(jì)性下降，造成的經(jīng)濟(jì)損失超過100億元。
　　這一局面的形成正與風(fēng)電項(xiàng)目審批權(quán)歸屬有一定的聯(lián)系。2011年以前，5萬千瓦以下陸上風(fēng)電場(chǎng)項(xiàng)目審批權(quán)在省級(jí)發(fā)改委手中。正是由于當(dāng)時(shí)沒有考慮到電網(wǎng)的消納能力，集中大量上馬了風(fēng)電項(xiàng)目，造成了風(fēng)電設(shè)備制造、風(fēng)場(chǎng)結(jié)構(gòu)性過剩的局面。
　　為了遏制投資浪費(fèi)，國家能源局在2011年底收回了原屬于省級(jí)發(fā)改委的5萬千瓦以下陸上風(fēng)電場(chǎng)項(xiàng)目審批權(quán)。
　　不過，與兩年前“收回”審批權(quán)時(shí)不同，目前擅長長距離、跨區(qū)域輸送電流的特高壓電網(wǎng)陸續(xù)建成，風(fēng)電上網(wǎng)電價(jià)也逐步明確。
　　今年一季度全國風(fēng)電新增等效利用小時(shí)數(shù)為542小時(shí)，以此推算，今年全年風(fēng)電利用小時(shí)數(shù)將可超過2100小時(shí)，明顯高于去年全年1959小時(shí)的水平。本性
　　“目前來看風(fēng)電審批下放的條件是比較成熟的，首先長距離輸送的問題在逐步解決，上網(wǎng)電價(jià)政策也比較完善，是到了該下放的時(shí)候了?！敝袊稍偕茉磳W(xué)會(huì)副理事長孟憲淦告訴筆者。[Page]
　　地方“請(qǐng)客”仍需中央“買單”本性
　　審批權(quán)下放無異于一把啟動(dòng)發(fā)展的“鑰匙”。但有業(yè)內(nèi)人士表示，由于能源項(xiàng)目多需要補(bǔ)貼扶持，因此作為首先“下放”的領(lǐng)域，再度引發(fā)產(chǎn)能過剩的風(fēng)險(xiǎn)可控。
　　一個(gè)明顯的事實(shí)，盡管分布式光伏發(fā)電行業(yè)對(duì)審批權(quán)下放有著迫切的需求，然而此次批下放和取消的項(xiàng)目中卻沒有出現(xiàn)。國家能源局相關(guān)人士告訴筆者：“光伏業(yè)非常特殊，由于它的發(fā)電成本較高，所以它發(fā)的每度電都需要國家財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)助，也就是我們常說的"度電補(bǔ)貼"，這部分錢由國家統(tǒng)一撥付。如果審批權(quán)下放到地方，地方審批的熱情過高，國家財(cái)政的這部分資金難以支持怎么辦？”
　　國家發(fā)改委能源研究所可再生能源發(fā)展中心主任任東明也認(rèn)為：“這就好像地方政府請(qǐng)客，中央財(cái)政來買單。”
　　目前，撥付給發(fā)電企業(yè)的補(bǔ)貼資金主要出自于可再生能源發(fā)展基金和國家財(cái)政。然而，相關(guān)資金在近幾年頻頻出現(xiàn)缺口。2009年，全國可再生能源電價(jià)附加資金缺口達(dá)13億元；2010年擴(kuò)大至20億元；2011年已達(dá)到100億元左右；2012年，這個(gè)數(shù)字上升到230億元。
　　在已經(jīng)出現(xiàn)補(bǔ)貼資金缺口的情況下，如果地方的審批速度還沒有約束，那么再高的補(bǔ)貼也無法兌現(xiàn)。
　　“因?yàn)楣夥l(fā)電和國家補(bǔ)貼緊緊掛鉤，如果地方審批量超出了國家的規(guī)劃，就拿不到相應(yīng)的補(bǔ)貼，以現(xiàn)在光伏業(yè)的發(fā)電成本來看，企業(yè)若沒有補(bǔ)貼則必虧無疑。”孟憲淦所說，“在電價(jià)補(bǔ)貼政策沒有完善，補(bǔ)貼資金未得到落實(shí)的情況下，下放審批權(quán)不太現(xiàn)實(shí)。”
　　社會(huì)管制收緊
　　而對(duì)于審批權(quán)下放是否意味著民營企業(yè)有更大的機(jī)會(huì)加入到能源領(lǐng)域競(jìng)爭中來，張漢亞認(rèn)為：“此次涉及到能源類的企業(yè)的審批權(quán)下放如油氣田，由于有規(guī)模的限制，事實(shí)上只是把權(quán)力從國家發(fā)改委下放到相關(guān)國企，并且之前發(fā)改委也只是"核準(zhǔn)"。這些油田原本也不在民企手上，也沒有民營企業(yè)有這個(gè)實(shí)力來開發(fā)。所以此次能源類審批權(quán)的下放并不意味著民企可以更好地參與到油企領(lǐng)域的競(jìng)爭?！?br /> 　　但是該《決定》透露出的多頭監(jiān)管意圖仍被視作有“進(jìn)步”意義。本性
　　在《決定》中的“備注”一欄可以看到，國土資源、環(huán)保、安監(jiān)等部門被明確賦予對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管職責(zé)。
　　“這說明國家在放松經(jīng)濟(jì)管制的同時(shí)，也在加強(qiáng)社會(huì)管制，尤其是資源保護(hù)和環(huán)境監(jiān)管。少蓋國家發(fā)改委這一個(gè)章，卻要多蓋環(huán)保部門、安全生產(chǎn)部門等幾個(gè)章，這是今后的大趨勢(shì)?！睆垵h亞告訴筆者。
　　在油氣領(lǐng)域，企業(yè)投資年產(chǎn)100萬噸及以上新油田開發(fā)項(xiàng)目核準(zhǔn)、企業(yè)投資年產(chǎn)20億立方米及以上新氣田開發(fā)項(xiàng)目核準(zhǔn)被取消。有分析人士認(rèn)為，100萬噸以上的新油田和20億立方米及以上新氣田均在中石油、中石化、中海油、延長石油的手上，審批權(quán)放不放意義不大。
　　而對(duì)此，中國石油(601857)大學(xué)能源戰(zhàn)略研究院副院長王震在接受筆者采訪時(shí)表示：“表面形式大于實(shí)質(zhì)。但這個(gè)"形式"也很重要，它代表了今后的趨勢(shì)。因?yàn)閲蚁嚓P(guān)部門必須開始建立對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)過程、成本節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管體系?！?br /> 　　除了《決定》中的備注，從此前備受關(guān)注的國家能源局和電監(jiān)會(huì)的重組方案也昭示將在過程管控的方面不斷地加碼。
　　根據(jù)此前流傳出來的國家能源局重組的“定本”，將新設(shè)立市場(chǎng)監(jiān)管司和電力安全監(jiān)督司。對(duì)于這兩個(gè)司局的設(shè)立，國家能源局的相關(guān)人士告訴筆者：“主要用意在于能讓電監(jiān)會(huì)的市場(chǎng)監(jiān)管職能發(fā)揮更大的效用?！?br /> 　　華北電力大學(xué)教授曾鳴表示：“此次取消了電力用戶向發(fā)電企業(yè)直購電試點(diǎn)的審批權(quán)，電力用戶以后可以直接向企業(yè)買電，這是一個(gè)非常大的進(jìn)步。但是，在這個(gè)交易過程中需要有人來提前制定市場(chǎng)規(guī)則，監(jiān)管交易順利、合法地進(jìn)行。同時(shí)，直購電現(xiàn)在更多的是大用戶，需要有相關(guān)部門來核算電網(wǎng)的過網(wǎng)費(fèi)用和成本，確保電網(wǎng)的安全運(yùn)行?！憋@然，由國家能源局這兩個(gè)新設(shè)司局來進(jìn)行這些工作恰如其分。