產(chǎn)能過剩溯源：經(jīng)濟下行時大筆一揮項目批量上馬

　　唐山市豐潤區(qū)的大批小鋼廠都傍在豐白公路兩側(cè)，由于長年運輸鋼材，原本平整的豐白公路，如今已是坑坑洼洼，尤其一到雨水季節(jié)，坑洼之地立馬就會變成一個個偌大的泥潭，讓來往的車輛深陷其中。
　　當(dāng)?shù)匾晃讳搹S負(fù)責(zé)人對記者說：“如果按照國家規(guī)定的準(zhǔn)入門檻，包括我們在內(nèi)的許多小鋼廠都該被當(dāng)做落后產(chǎn)能淘汰，但經(jīng)歷過這么多年卻依然屹立不倒?！边@里的小鋼廠曾多次被管理部門貼上封條，一連數(shù)月不許開工，但風(fēng)頭一過，他們撕掉封條照干不誤。
　　而這種中國式治理產(chǎn)能過剩的運動，已不止一次地落入一個似乎無解的怪圈：政府一方面不斷調(diào)控產(chǎn)能過剩，而另一方面，一遇到宏觀經(jīng)濟上的風(fēng)吹草動，就把加大投資當(dāng)成了救命稻草，行政審批大筆一揮，項目又上馬了。
　　記者采訪發(fā)現(xiàn)，新一輪產(chǎn)能過剩行業(yè)還是多年來的老面孔：鋼鐵、水泥、電解鋁……并非巧合的是，這些多是2009年金融危機時用來救經(jīng)濟的“十大振興產(chǎn)業(yè)”，救經(jīng)濟一時，后遺癥卻要更長時間來埋單。
　　如何逃離這個怪圈？新一屆政府終于有了不一樣的思路：經(jīng)濟發(fā)展不能再單純地靠投資。具體的做法則是，在不足一個月時間內(nèi)，取消和下放了250項行政審批事項，把政府的歸政府，市場的歸市場。
　　產(chǎn)能過剩頑疾
　　抑制產(chǎn)能過剩再一次成為國家宏觀部門調(diào)控的靶心。
　　5月13日，李克強總理在國務(wù)院召開的全國電視電話會議上強調(diào)，堅決完成遏制產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)盲目擴張等硬任務(wù)。
　　當(dāng)天，張高麗副總理在內(nèi)蒙古自治區(qū)調(diào)研時明確表示，嚴(yán)禁核準(zhǔn)鋼鐵、水泥、電解鋁等產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)新增產(chǎn)能項目，堅決停建違規(guī)在建項目。
　　記者從發(fā)改委相關(guān)負(fù)責(zé)人處獲悉，發(fā)改委正在會同工信部積極調(diào)研并制定相關(guān)意見，并上報國務(wù)院，要按照 “消化一批、轉(zhuǎn)移一批、整合一批、淘汰一批”過剩產(chǎn)能的要求，制定有針對性的工作方案，積極穩(wěn)妥逐步化解過剩產(chǎn)能。
　　中國有色金屬行業(yè)協(xié)會信息統(tǒng)計部的一位人士也向記者證實，今年以來，配合發(fā)改委、工信部“有關(guān)制定產(chǎn)能過剩意見”的編寫多次開會討論，參與者還包括鋼鐵協(xié)會、水泥協(xié)會等，要求提出整頓產(chǎn)業(yè)過剩的意見和措施。
　　據(jù)該人士透露，除了張高麗提到的那幾個產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的行業(yè)外，多晶硅、風(fēng)電設(shè)備、新材料等新興行業(yè)產(chǎn)能過剩問題也被納入其中。
　　而上一次國務(wù)院常務(wù)會議將抑制產(chǎn)能過剩作為中心議題，還要追溯到2009年8月26日，當(dāng)時將鋼鐵、紡紗、電解鋁、煤化工、水泥、氧化鋁、太陽能、風(fēng)能等19個行業(yè)列入產(chǎn)能過剩名單，而這次又增加了3個新興行業(yè)；再追溯到2006年那次調(diào)控，當(dāng)時列入產(chǎn)能過?；驖撛谶^剩的行業(yè)只有10個。
　　不到7年，產(chǎn)能過剩的行業(yè)名單翻了一番還多。中國投資協(xié)會會長張漢亞注意到，最近一段時間，光伏電池、風(fēng)電設(shè)備、多晶硅等行業(yè)都出現(xiàn)了嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩，風(fēng)機產(chǎn)能利用率不到70%，光伏電池開工率僅為57%，多晶硅開工率更是低至35%。
　　值得一提的是，包括多晶硅、風(fēng)電設(shè)備、新材料等新興行業(yè)，更是在2009年國家出臺十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃后，一些地方出臺一系列優(yōu)惠政策鼓勵投資，最終造成了產(chǎn)能過剩。
　　比如，光伏產(chǎn)業(yè)被列入振興規(guī)劃后，到2011年，全國31個省市自治區(qū)均把光伏產(chǎn)業(yè)列為優(yōu)先扶持發(fā)展的新興產(chǎn)業(yè)；600個城市中，有300個城市發(fā)展光伏太陽能產(chǎn)業(yè)，100多個城市建設(shè)了光伏產(chǎn)業(yè)基地。
　　而在上一輪4萬億投資需求增長刺激下，各地繼續(xù)盲目擴張產(chǎn)能，一些新開工項目未批先建或違規(guī)建設(shè)，加劇了產(chǎn)能過剩局面。
　　鋼鐵、水泥等行業(yè)被指為這一類擴張的典型。鋼鐵一直被列入淘汰落后產(chǎn)能的重點行業(yè)。截至2008年底中國粗鋼產(chǎn)能為6.6億噸，但到現(xiàn)在已接近10億噸，實際上合規(guī)的鋼鐵產(chǎn)能只有不到一半，而另一半產(chǎn)能未經(jīng)國家核準(zhǔn)。
　　以2009年初國務(wù)院出臺的《鋼鐵產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》為例，當(dāng)時中央政府預(yù)測當(dāng)年中國粗鋼消費為4.3億噸，但實際消費達(dá)5.7億噸。
　　“在需求預(yù)測的基礎(chǔ)上，國家對鋼鐵行業(yè)的產(chǎn)能擴張一直嚴(yán)格制定規(guī)劃，然而，由于需求屢屢突破規(guī)劃產(chǎn)能，因此市場的產(chǎn)能也屢屢突破國家規(guī)劃?！敝袖搮f(xié)相關(guān)負(fù)責(zé)人對記者說。
　　水泥也是如此。官方數(shù)據(jù)稱，2009年水泥過剩約3億噸，但到今天，水泥已過剩8億噸。
[Page] 　　為何越振興越過剩
　　自從上世紀(jì)90年代告別短缺經(jīng)濟后，我國便出現(xiàn)了產(chǎn)能過剩問題。十多年來，中央政府對產(chǎn)能過剩進行過幾次比較集中的治理，第一次在世紀(jì)之交，第二次在2003年至2006年間，第三次是2009年十部門聯(lián)合發(fā)文抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩，但這種“運動式”的治理行動無一例外地落入到“產(chǎn)能越抑制越擴大”的怪圈當(dāng)中。
　　更有意味的是，當(dāng)年納入振興規(guī)劃的十大產(chǎn)業(yè)目前大多受產(chǎn)能過剩所困。張漢亞接受記者采訪時表示，雖然十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃也提出治理產(chǎn)能過剩，但在落實過程中并沒有調(diào)控到位，“不僅沒調(diào)動，實際上也調(diào)不動”，因為規(guī)劃期批復(fù)的投資形成了未來的生產(chǎn)能力，而治理的是過去或現(xiàn)在的過剩產(chǎn)能，況且，誰又能測算出需求有多少？
　　“造成產(chǎn)能過剩的原因有很多，并不能把問題歸咎于十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃，因為該規(guī)劃也提出產(chǎn)業(yè)升級、調(diào)整，淘汰落后產(chǎn)能，只不過，當(dāng)年地方發(fā)展的積極性太高，現(xiàn)在回過頭來看，鋼鐵、水泥、有色等項目并沒有批那么多，是地方上后來增加的額外產(chǎn)能。”工信部一位副司局級官員對記者說。
　　地方投資存在過度膨脹的風(fēng)險，是形成產(chǎn)能過剩的誘因之一。工信部官員認(rèn)為，地方政府對投資項目土地的大包大攬、無節(jié)制的稅收優(yōu)惠，助長了一些企業(yè)不思后果的產(chǎn)能擴張。
　　更深層次的原因則是，在不科學(xué)的財稅體制和政績考核體制下，地方政府面臨較大的增收壓力和動力，對于吸引工業(yè)投資發(fā)展經(jīng)濟具有天然的沖動；同時，在投資決策過程中存在的系統(tǒng)性制度軟約束也助長了他們擴大經(jīng)濟規(guī)模的短期行為。而且一些地方政府還可能運用非市場化手段刻意降低部分產(chǎn)業(yè)的進入門檻，人為地阻止地方企業(yè)破產(chǎn)淘汰，阻礙部分工業(yè)行業(yè)落后產(chǎn)能的退出，從而形成過剩產(chǎn)能。
　　轉(zhuǎn)變政府主導(dǎo)投資思路
　　在張漢亞看來，這次化解產(chǎn)能過剩的行動與以往最大的不同是，新一屆政府更強調(diào)讓市場機制發(fā)揮作用，率先做的是簡政放權(quán)，而不是大包大攬。
　　首先是像4萬億和十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃這樣的短期刺激政策恐難再現(xiàn)舞臺。李克強13日在國務(wù)院機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變動員電視電話會議上指出，要實現(xiàn)今年發(fā)展的預(yù)期目標(biāo)，靠刺激政策、政府直接投資，空間已不大，還必須依靠市場機制。
　　其次則體現(xiàn)在簡政放權(quán)上。5月16日，國務(wù)院辦公廳正式下發(fā)文件，決定取消和下放117項行政審批項目，并公布了其中104項的清單。重點是經(jīng)濟領(lǐng)域的投資、生產(chǎn)經(jīng)營活動項目，以及企業(yè)投資擴建民用機場，投資城市軌道等重頭項目的審批權(quán)力。
　　李克強此前也曾表示，改革不僅要取消和下放權(quán)力，還要創(chuàng)新和改善政府管理，管住管好該管的，放和管兩頭并進。要創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，把政府工作重點放在“?；尽鄙?，在非基本的公共服務(wù)領(lǐng)域，更多發(fā)揮市場和社會組織作用。
　　對此，上述工信部官員解釋稱，新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子想通過政府合理的“退位”與“補位”，不斷優(yōu)化政府和市場有效協(xié)作的機制，降低工業(yè)領(lǐng)域產(chǎn)能過剩的風(fēng)險和負(fù)面效應(yīng)。
　　據(jù)悉，國家準(zhǔn)備出臺“關(guān)于化解產(chǎn)能過剩指導(dǎo)意見”，國家發(fā)改委同工信部等多部委正對此積極調(diào)研并制定相關(guān)意見，不久將以書面形式報送國務(wù)院。
　　“政府治理產(chǎn)能過剩的目標(biāo)不應(yīng)是最終消除產(chǎn)能過剩，也不應(yīng)簡單地壓縮產(chǎn)能，而是考慮如何提高競爭力?！睆垵h亞稱。
　　不過也有業(yè)內(nèi)人士擔(dān)憂，審批權(quán)的下放和取消會引發(fā)地方投資潮。對此，張漢亞認(rèn)為不必有太大擔(dān)心，發(fā)改委的權(quán)力被削弱，并不代表其他部門不管，上個項目還需要國土部門批地，環(huán)保不合格環(huán)保部門也不會通過，再有工信部也設(shè)置了行業(yè)準(zhǔn)入門檻。
　　除此之外，在把市場的歸還市場后，市場規(guī)律會逐漸產(chǎn)生優(yōu)勝劣汰效應(yīng)，一個行業(yè)在充分競爭的背景下，產(chǎn)能自然會得到合理的分配。這和政府主導(dǎo)的投資結(jié)果將會完全不同。
　　據(jù)記者了解，發(fā)改委在4月底已將相關(guān)下放名單遞交有關(guān)部門，將在6月前發(fā)布發(fā)改委新修訂的政府核準(zhǔn)投資項目目錄，這其中會涉及很多產(chǎn)能過剩產(chǎn)業(yè)的投資目錄。
　　業(yè)界認(rèn)為，通過下放審批，用市場手段遏制產(chǎn)能過剩才是大勢所趨，并逐步建立有效的市場調(diào)控機制。但需要明確的是，行政審批放權(quán)，決不是將行政審批權(quán)限下放給地方，而是放給市場，讓市場來“審批”和“評價”，讓市場來決定哪個項目該上、哪個項目不該上。慢慢地，產(chǎn)能過剩的矛盾也就自然而然地解決了。
　　“投資體制改革已經(jīng)先行，并且會在2015年基本完成，而化解產(chǎn)能過剩不僅需要改革投資體制，還需要加快改革財稅體制和政績考核體制，避免唯GDP、唯增長的思想。”張漢亞建議。