建設(shè)用地“負(fù)增長(zhǎng)”，全國(guó)首個(gè)跨省國(guó)土空間規(guī)劃獲批！“長(zhǎng)三角”發(fā)展轉(zhuǎn)方式迎來哪些新課題？

“長(zhǎng)三角”將劃出示范區(qū)，依托國(guó)土空間規(guī)劃一張圖，推進(jìn)跨區(qū)域一體化空間協(xié)同治理，聚焦三地生態(tài)環(huán)境共保共治。

2月21日，國(guó)務(wù)院批復(fù)《長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)國(guó)土空間總體規(guī)劃（2021-2035年）》（以下簡(jiǎn)稱《總體規(guī)劃》），這是國(guó)內(nèi)首個(gè)跨省域共同編制報(bào)國(guó)務(wù)院審批的法定國(guó)土空間規(guī)劃。專家表示，在“雙碳”背景下，減量發(fā)展是趨勢(shì)也是要求，特別是對(duì)于“長(zhǎng)三角”這樣經(jīng)濟(jì)體量大、人口密度大的區(qū)域，《總體規(guī)劃》將推動(dòng)其在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式上進(jìn)一步進(jìn)行探索與創(chuàng)新，也能夠?yàn)槠渌麉^(qū)域城市群提供借鑒與參考。

短板

長(zhǎng)三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“示范區(qū)”）范圍包括上海市青浦區(qū)、江蘇省蘇州市吳江區(qū)、浙江省嘉興市嘉善縣全域，約2413平方公里。

“‘長(zhǎng)三角’一體化發(fā)展是國(guó)家區(qū)域協(xié)同戰(zhàn)略中的重要戰(zhàn)略之一?！L(zhǎng)三角’地區(qū)坐擁4%的國(guó)土面積，產(chǎn)出了全國(guó)近1/4的經(jīng)濟(jì)總量，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)最活躍、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強(qiáng)的區(qū)域之一?！蹦暇┺r(nóng)業(yè)大學(xué)規(guī)劃院上海分院院長(zhǎng)孫文華說。

不過，“長(zhǎng)三角”同時(shí)也面臨著環(huán)境和生態(tài)問題。2021年1月14日，在回答《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域生態(tài)環(huán)境共同保護(hù)規(guī)劃》有關(guān)問題時(shí)，生態(tài)環(huán)境部相關(guān)負(fù)責(zé)人曾表示，“長(zhǎng)三角”區(qū)域開發(fā)強(qiáng)度高，資源能源消耗量大，結(jié)構(gòu)性污染突出，地區(qū)之間生態(tài)環(huán)境差異大，解決跨界環(huán)境問題、實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償、協(xié)同推進(jìn)生態(tài)環(huán)境共同保護(hù)的機(jī)制手段還有待完善。

北京市社會(huì)科學(xué)院城市問題研究所研究員包路林表示，生態(tài)環(huán)境建設(shè)一直是城市研究領(lǐng)域的一個(gè)重大課題，持續(xù)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)更是國(guó)家戰(zhàn)略層面的重大部署。尤其在“雙碳”的剛性約束背景之下，生態(tài)環(huán)境作為唯一有生命的基礎(chǔ)設(shè)施，是碳吸收的重要發(fā)力點(diǎn)。從去年開始，國(guó)家就在生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面推出了一系列強(qiáng)有力的措施。去年6月我國(guó)發(fā)布的《國(guó)家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略2035》就提出“將適應(yīng)氣候變化與國(guó)土空間規(guī)劃相結(jié)合”。

破冰

“另一大意義是打破行政區(qū)劃，將生態(tài)空間從更大的尺度上來統(tǒng)一規(guī)劃。生態(tài)環(huán)境很難根據(jù)當(dāng)前行政區(qū)劃的劃分方法去分頭治理，非常需要從區(qū)域?qū)用婕訌?qiáng)整個(gè)局部環(huán)境系統(tǒng)的質(zhì)量提升。但是現(xiàn)實(shí)中這種跨省市的建設(shè)和管理還是存在非常大的執(zhí)行難度的，所以有必要通過國(guó)家層面的區(qū)域性專項(xiàng)規(guī)劃來推動(dòng)和落實(shí)?！卑妨终f。

參與編制總規(guī)的中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院上海分院首席設(shè)計(jì)師劉迪在接受媒體采訪時(shí)也表示，增設(shè)規(guī)劃協(xié)調(diào)區(qū)的原因是為了劃定一個(gè)完整的地理邊界?！耙缘砩胶槔忉?，淀山湖只有一半的區(qū)域在示范區(qū)范圍內(nèi)，而在示范區(qū)的空間布局上，將以最優(yōu)質(zhì)的淀山湖、元蕩及周邊湖蕩為主體構(gòu)建生態(tài)綠心。為此把淀山湖涉及的在示范區(qū)之外的錦溪、周莊、淀山湖三鎮(zhèn)納入?yún)f(xié)調(diào)區(qū)，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃?！眲⒌险f。

此外《總體規(guī)劃》明確，示范區(qū)將依托國(guó)土空間規(guī)劃一張圖，推進(jìn)跨區(qū)域一體化空間協(xié)同治理；聚焦三地生態(tài)環(huán)境共保共治，三地城鎮(zhèn)污水收集處理率要達(dá)到100%。重要的約束性的控制指標(biāo)的統(tǒng)一，將有利于減少區(qū)域環(huán)境治理差距，提升一體化的水平。

課題

據(jù)示范區(qū)執(zhí)委會(huì)副主任張忠偉介紹，《總體規(guī)劃》提出，轉(zhuǎn)變以投資和要素投入為主導(dǎo)、土地增量規(guī)模擴(kuò)張的傳統(tǒng)發(fā)展模式，落實(shí)建設(shè)用地“負(fù)增長(zhǎng)”，通過資源利用方式轉(zhuǎn)變倒逼發(fā)展方式轉(zhuǎn)型。

2022年9月19日，中宣部舉行“中國(guó)這十年”系列主題新聞發(fā)布會(huì)，自然資源部副部長(zhǎng)莊少勤在會(huì)上介紹，2012-2021年，全國(guó)單位GDP建設(shè)用地使用面積下降40.85%，國(guó)土經(jīng)濟(jì)密度明顯提高。在科技發(fā)展和數(shù)字經(jīng)濟(jì)快速崛起的時(shí)代以及“雙碳”約束下，大城市依靠建設(shè)用地的增長(zhǎng)來實(shí)現(xiàn)GDP增長(zhǎng)的傳統(tǒng)方式正在轉(zhuǎn)變。

本規(guī)劃中示范區(qū)規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)?？刂圃?03.6平方公里以內(nèi)，約占總規(guī)劃面積的1/3。包路林認(rèn)為，土地、空間的過度開發(fā)，將制約城市發(fā)展的質(zhì)量，所以打造一體化的發(fā)展空間、一體化的環(huán)境空間就顯得非常重要。城市用地規(guī)模持續(xù)減少，那就要求土地利用效率將進(jìn)一步增強(qiáng)，隨著調(diào)整和改善用地功能，土地和空間的潛力將進(jìn)一步挖掘，給予城市高質(zhì)量的減量發(fā)展空間。

“我國(guó)人口、用地、環(huán)境具有突出特點(diǎn)，因此需要走出一條具有自身特色的發(fā)展道路，在有限的建設(shè)空間內(nèi)，通過提升效率，達(dá)到我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。這條路是更加復(fù)雜艱難的，所以更需要像‘長(zhǎng)三角’地區(qū)這樣的國(guó)內(nèi)走在前列的地區(qū)做出示范，找出最佳的發(fā)展路徑?！卑妨终f。

借鑒

國(guó)土空間規(guī)劃首次跨省編制為何在“長(zhǎng)三角”？孫文華表示，國(guó)家賦予了長(zhǎng)三角區(qū)域特殊的使命，如浦東打造社會(huì)主義現(xiàn)代化引領(lǐng)區(qū)，浙江打造高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)等，這些使命關(guān)系到我國(guó)未來的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。各地發(fā)展基礎(chǔ)不一樣，有些地方先發(fā)展，有些地方后發(fā)展，社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、治理等各方面存在差異等問題?！伴L(zhǎng)三角”一體化是破除行政地域發(fā)展的一個(gè)重要試驗(yàn)地。

除了“長(zhǎng)三角”，我國(guó)也正在推進(jìn)多個(gè)跨區(qū)域國(guó)土空間規(guī)劃。根據(jù)自然資源部消息，當(dāng)前，圍繞區(qū)域重大戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，重要區(qū)域國(guó)土空間規(guī)劃的編制審批在提速：長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶（長(zhǎng)江流域）國(guó)土空間規(guī)劃、黃河流域國(guó)土空間規(guī)劃編制工作在加快推進(jìn)，京津冀國(guó)土空間規(guī)劃正抓緊完善。

“本次《總體規(guī)劃》對(duì)于其他城市群、都市圈的一體化建設(shè)具有比較大的啟發(fā)意義。通過規(guī)劃實(shí)施，總結(jié)出‘長(zhǎng)三角’地區(qū)的城市建設(shè)與碳排放的關(guān)系，重點(diǎn)是能夠形成一套人口資源環(huán)境三者之間的清晰聯(lián)動(dòng)圖譜，在區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)建、協(xié)同治理、市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)、技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)城融合、職住平衡等方面能夠?yàn)槠渌貐^(qū)提供更多有效的借鑒。當(dāng)然其他地區(qū)的一體化發(fā)展可能面臨更多自身的問題，如區(qū)域內(nèi)部發(fā)展差距更大，也需要結(jié)合自身深入思考，制定更有區(qū)域自身特色的發(fā)展模式和路徑。”包路林說。