五年拆除違建超2億平方米，北京如何減量發(fā)展

盛夏的槐花落在北京西直門(mén)外南路上，點(diǎn)綴著青灰的機(jī)動(dòng)車(chē)道、深紅的自行車(chē)道和棕色的人行步道。  

路上車(chē)流不多，偶有公交車(chē)穿梭而過(guò)，快遞車(chē)停在路旁的高樓下，那幾棟高樓穿著閃亮的玻璃外立面，樓前豎著旗桿，白領(lǐng)們背著電腦包在玻璃大門(mén)下穿行。在光鮮的樓宇間，還有片小廣場(chǎng)，灰色光滑的大理石地磚鋪在上面，周邊居民推著嬰兒車(chē)在廣場(chǎng)樹(shù)蔭下納涼。  

南臨金融街，北接中關(guān)村，800米長(zhǎng)的西直門(mén)外南路及兩側(cè)樓宇，如今是國(guó)家級(jí)金融科技示范區(qū)。  

就在五年前，這里還是另外一番風(fēng)貌。2017年11月30日，隨著路盡頭最后一家東鼎服裝批發(fā)市場(chǎng)正式閉市，西直門(mén)外南路兩側(cè)區(qū)域正式告別了“動(dòng)批”（即動(dòng)物園批發(fā)市場(chǎng)）時(shí)代。  

“動(dòng)批”曾是中國(guó)北方地區(qū)最大的服裝批發(fā)集散地。從2015年起，歷經(jīng)兩年多的疏解騰退工作，12家服裝市場(chǎng)遷走，舊樓迎來(lái)改造。如今東鼎批發(fā)市場(chǎng)已經(jīng)改名京鼎大廈，大堂前臺(tái)用純白的石貼面裝飾，電梯前立著刷卡閘機(jī)，有保安值守。而最先騰退的天皓城批發(fā)市場(chǎng)，已經(jīng)掛上了“中關(guān)村西城園”的牌子，創(chuàng)造的稅收額或達(dá)到過(guò)去整個(gè)“動(dòng)批”的規(guī)模。  

2014年2月26日，習(xí)近平總書(shū)記考察北京時(shí)提出“四個(gè)中心”（即全國(guó)政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心、科技創(chuàng)新中心），并要求努力把北京建設(shè)成為國(guó)際一流的和諧宜居之都。他還提出，要調(diào)整疏解非首都核心功能，優(yōu)化三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)特別是工業(yè)項(xiàng)目選擇，突出高端化、服務(wù)化、集聚化、融合化、低碳化，有效控制人口規(guī)模，增強(qiáng)區(qū)域人口均衡分布，促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展。  

習(xí)近平總書(shū)記“226講話(huà)”之后，北京堅(jiān)定有序推進(jìn)非首都功能疏解，尤其在近五年，疏解后的高質(zhì)量發(fā)展取得了顯著成果。  

“五年來(lái)，我們堅(jiān)定不移疏解非首都功能，京津冀協(xié)同發(fā)展取得新突破。”2022年6月27日，中共北京市第十三次代表大會(huì)開(kāi)幕，中央政治局委員、北京市委書(shū)記蔡奇作報(bào)告時(shí)指出，一大批一般制造業(yè)企業(yè)、區(qū)域性專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)和物流中心有序退出，拆除違法建設(shè)超2億平方米，北京城鄉(xiāng)建設(shè)用地減量110平方公里，實(shí)現(xiàn)了城六區(qū)常住人口比2014年下降15％的目標(biāo)。  

北京成為全國(guó)首個(gè)減量發(fā)展的超大城市。而“減量”留下的空間，讓更多高科技、綠色低碳的產(chǎn)業(yè)進(jìn)入，令北京的經(jīng)濟(jì)保持持續(xù)增長(zhǎng)，在2021年全年地區(qū)生產(chǎn)總值突破4萬(wàn)億元大關(guān)。北京的城市面貌改善了，天空變藍(lán)，河流變清，小微“口袋公園”和城市森林遍布，河邊露營(yíng)和戶(hù)外活動(dòng)成為新時(shí)尚。  

疏解“動(dòng)批”，騰退35萬(wàn)平方米建筑空間  

在北京西二環(huán)附近，以西城區(qū)北展地區(qū)、德勝地區(qū)、廣安地區(qū)和海淀區(qū)北下關(guān)地區(qū)、中關(guān)村大街沿線(xiàn)區(qū)域?yàn)橹黧w，規(guī)劃了中國(guó)首個(gè)以金融科技為產(chǎn)業(yè)主題的國(guó)家級(jí)示范區(qū)——北京金融科技與專(zhuān)業(yè)服務(wù)創(chuàng)新示范區(qū)（下稱(chēng)金科新區(qū)）。而西城區(qū)北側(cè)的原“動(dòng)批”區(qū)域，正是金科新區(qū)核心區(qū)。這片區(qū)域共計(jì)0.67平方千米，主要包含西直門(mén)外南路兩側(cè)12個(gè)服裝市場(chǎng)騰退后，留下的35萬(wàn)平方米建筑空間。  

《北京城市總體規(guī)劃（2016年-2035年）》（下稱(chēng)新版北京城市總規(guī)）于2017年9月29日公布，確定了北京“一核一主一副，兩軸多點(diǎn)一區(qū)”的空間布局，將東城區(qū)和西城區(qū)規(guī)劃為“首都功能核心區(qū)”，建設(shè)政務(wù)環(huán)境優(yōu)良、文化魅力彰顯和人居環(huán)境一流的首都功能核心區(qū)。  

西城區(qū)北展地區(qū)建設(shè)指揮部環(huán)境秩序處負(fù)責(zé)人劉杰告訴《中國(guó)新聞周刊》，“動(dòng)批”市場(chǎng)順利疏解，為西城區(qū)落實(shí)新版北京城市總規(guī)、實(shí)現(xiàn)區(qū)域功能轉(zhuǎn)型提供了近35萬(wàn)平方米的寶貴空間，這在核心區(qū)是少見(jiàn)的。  

要打造高品質(zhì)街區(qū)，先要做減法。劉杰介紹，在金科新區(qū)的核心區(qū)域，重新進(jìn)行了交通組織規(guī)劃，將過(guò)去是單行道的西直門(mén)外大街南路，變成了雙向行駛車(chē)道，還打造了1.6公里的閉環(huán)慢行步道。  

而在這片“寸土寸金”的街區(qū)里，為了提高環(huán)境品質(zhì)，原眾合市場(chǎng)和原天和白馬市場(chǎng)加建部分也被征收拆除，一片本是高樓的長(zhǎng)方形地塊空了出來(lái)，鋪上了大理石地磚，成為街區(qū)的中心廣場(chǎng)，同時(shí)也是“留白增綠”的代表。  

在劉杰看來(lái)，如今金科新區(qū)核心區(qū)域的靜，與過(guò)去“動(dòng)批”的鬧，形成了鮮明的對(duì)比。早在2011年，他就擔(dān)任西直門(mén)地區(qū)綜合治理辦公室（下稱(chēng)綜治辦）主任。  

他回憶，十多年前，互聯(lián)網(wǎng)上曾有北京環(huán)境狀況的排名，當(dāng)時(shí)網(wǎng)友投票選出“動(dòng)批”是北京環(huán)境狀況最差的區(qū)域之一，因此街道牽頭，由西城區(qū)派干部，成立了綜治辦，辦公室成員都是精兵強(qiáng)將，包括公安干警、交通民警和城管人員20余人。  

“綜治辦成立時(shí)要那么多人，可想而知‘動(dòng)批’這個(gè)區(qū)域管理起來(lái)有多難?！眲⒔苷f(shuō)，當(dāng)時(shí)“動(dòng)批”作為北方最大的服裝批發(fā)市場(chǎng)聚集地，前去批發(fā)衣服的商戶(hù)來(lái)自東北、華北、西北，甚至華中地區(qū)，不僅衣服價(jià)格便宜，“100塊錢(qián)就能買(mǎi)一身”，而且還是國(guó)際時(shí)裝流行的前沿，在韓國(guó)的“東大門(mén)”和日本的時(shí)裝產(chǎn)品，不出一兩周就能在“動(dòng)批”淘到。那里除了是巨型的服裝集散地，還緊鄰北京市動(dòng)物園和天文館，旅游資源豐富，“這個(gè)區(qū)域并不大，但在節(jié)假日高峰期的時(shí)候，每日人流量能達(dá)到十五六萬(wàn)人”。  

“動(dòng)批”的12家商場(chǎng)，最初也只是馬路邊的小攤，隨著經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大，由于沒(méi)有包括庫(kù)房在內(nèi)的配套設(shè)施，就令周邊的居住環(huán)境迅速惡化。“市場(chǎng)里的攤位‘寸土寸金’，考慮到利益最大化，攤主就把配套設(shè)施全都擱在市場(chǎng)外?！眲⒔苷f(shuō)，在周?chē)木用裥^(qū)里，服裝批發(fā)從業(yè)人員租住的房子，同時(shí)也滿(mǎn)滿(mǎn)當(dāng)當(dāng)塞滿(mǎn)了貨物，“人貨混居，安全隱患非常大。”  

在“動(dòng)批”服裝市場(chǎng)的繁榮背后，周邊居民卻不堪其擾，經(jīng)常去政府部門(mén)投訴，還有人大代表對(duì)“動(dòng)批”擾民的情況提交議案。  

“黑出租”“黑物流”和防火隱患也很突出?！爱?dāng)時(shí)大街上沒(méi)法看，執(zhí)法人員非常疲憊?！眲⒔苷f(shuō)，街道上到處都是招徠客人的黑車(chē)，到了晚上10點(diǎn)，被允許進(jìn)城的大貨車(chē)就直接把貨物堆在馬路上，直到早上市場(chǎng)開(kāi)門(mén)，再由攤主“螞蟻搬家”將貨物運(yùn)入商場(chǎng)，商場(chǎng)內(nèi)消防通道被大量擠占，“墻邊掛個(gè)架子就可以賣(mài)貨，到攤位都是鉆進(jìn)鉆出”。  

2013年，劉杰從綜治辦調(diào)入剛剛成立的北展地區(qū)建設(shè)指揮部（下稱(chēng)指揮部）?！爱?dāng)時(shí)就開(kāi)始琢磨疏解這事兒。”他說(shuō)，但起步階段“確實(shí)非常難”。官方數(shù)據(jù)顯示，“動(dòng)批”有12家商場(chǎng)，建筑面積35萬(wàn)平方米，攤位1.3萬(wàn)個(gè)，從業(yè)人員4萬(wàn)余人，但劉杰認(rèn)為從業(yè)人員數(shù)據(jù)被低估了。  

“有的攤位位置好的話(huà)，幾平方米的攤位能租給幾家同時(shí)運(yùn)營(yíng)?！彼J(rèn)為，除了攤位的導(dǎo)購(gòu)和老板，再加上物流、交通，餐飲以及其他服務(wù)人員，相關(guān)人員應(yīng)當(dāng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止4萬(wàn)人。  

為了降低核心區(qū)的“四個(gè)密度”（即人口、建筑、商業(yè)、旅游密度），2020年8月公布的《首都功能核心區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃（街區(qū)層面）（2018年-2035年）》指出，到2035年核心區(qū)常住人口規(guī)?？刂圃?70萬(wàn)人左右，到2050年控制在155萬(wàn)人左右，常住人口密度由現(xiàn)狀2.2萬(wàn)人/平方公里下降到1.7萬(wàn)人/平方公里。到2035年，核心區(qū)地上建筑規(guī)?？刂圃?.19億平方米左右，到2050年穩(wěn)定在1.1億平方米左右，其中老城地上建筑規(guī)模穩(wěn)定在6250萬(wàn)平方米左右。到2035年，核心區(qū)地下空間建筑規(guī)?？刂圃?300萬(wàn)平方米以?xún)?nèi)。  

但疏解并不容易?！皼](méi)有一家的樓宇資產(chǎn)是西城區(qū)的?！眲⒔苷f(shuō)，西直門(mén)外南路兩側(cè)的樓宇產(chǎn)權(quán)背景多樣，“有央產(chǎn)的、有市屬的，還有民營(yíng)的，非常復(fù)雜?！边@些產(chǎn)權(quán)方將樓租給民營(yíng)的市場(chǎng)主辦方，后者作為“二房東”，再開(kāi)發(fā)出攤位租給服裝批發(fā)從業(yè)人員，“不止出現(xiàn)了層層轉(zhuǎn)租的混亂現(xiàn)象，市場(chǎng)主辦方對(duì)市場(chǎng)也是非常粗放的管理，幾乎不提供服務(wù)與保障，攤位之間非常密集。”  

最初，指揮部提出了“轉(zhuǎn)移、調(diào)整、撤并、升級(jí)”的八字方針。“就希望改善環(huán)境品質(zhì)?！眲⒔芑貞洠?014年習(xí)近平總書(shū)記視察北京，發(fā)表“226”講話(huà)后，北京市領(lǐng)導(dǎo)多次前往“動(dòng)批”調(diào)研，疏解效率也變得高了起來(lái)。  

2015年1月11日，作為疏解的第一仗，“動(dòng)批”角落約1萬(wàn)平方米面積的天皓城批發(fā)市場(chǎng)閉市，同時(shí)引入了中關(guān)村西城園、寶藍(lán)金融創(chuàng)新中心等業(yè)態(tài)。到了2017年11月30日，隨著12家市場(chǎng)中最后一家東鼎服裝批發(fā)市場(chǎng)的關(guān)閉，標(biāo)志著“動(dòng)批”疏解騰退工作正式完成。  

原四達(dá)大廈，是“動(dòng)批”區(qū)域市場(chǎng)最多的樓宇之一，面積約6萬(wàn)平方米，曾“蝸居”5家服裝批發(fā)市場(chǎng)。這座大廈正對(duì)北京市動(dòng)物園，下接公交樞紐站。如今大樓新修了玻璃覆蓋的外立面，陽(yáng)光通過(guò)落地窗照進(jìn)大樓的白色內(nèi)飾，顯得寬敞通暢。這里也是金科新區(qū)的重要樓宇，擁有了新的名字“新動(dòng)力金融科技中心”，為多家金融科技企業(yè)提供明亮的辦公室。  

在新動(dòng)力金融科技中心二樓，有大門(mén)直通風(fēng)景平臺(tái)。平臺(tái)下面是西直門(mén)外南路，對(duì)面是原眾合市場(chǎng)及原天和白馬市場(chǎng)拆除后重修的小廣場(chǎng)，在廣場(chǎng)兩側(cè)，一邊是原天和白馬市場(chǎng)大樓改造后，已經(jīng)更名的北礦金融科技大廈，由中鋁集團(tuán)的金融科技板塊入駐，另一邊是原萬(wàn)容市場(chǎng)和原世紀(jì)天樂(lè)市場(chǎng)所在的商務(wù)寫(xiě)字樓。高樓下面的商務(wù)部分，已經(jīng)經(jīng)過(guò)改造，轉(zhuǎn)型為奇安信企業(yè)安全集團(tuán)總部樓宇，而高達(dá)20層的寫(xiě)字樓部分，如今正在進(jìn)行外立面翻修，未來(lái)將轉(zhuǎn)型為北京金融科技中心，引入科技、金融、人工智能、智庫(kù)等符合區(qū)域功能定位的產(chǎn)業(yè)。  

劉杰說(shuō)，當(dāng)“動(dòng)批”的商戶(hù)都更新成金融科技企業(yè)后，創(chuàng)造的價(jià)值也翻了幾番，原來(lái)“動(dòng)批”一年創(chuàng)造的稅收收入也就6000萬(wàn)左右，但現(xiàn)在僅是1萬(wàn)平方米面積的原天皓城市場(chǎng)所在樓宇，里面的企業(yè)創(chuàng)造的稅收就達(dá)到此前整個(gè)“動(dòng)批”的價(jià)值。  

專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，拆除違法建設(shè)超2億平方米  

2017年，為推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略和新版北京城市總規(guī)落地實(shí)施，北京市政府出臺(tái)了《關(guān)于組織開(kāi)展“疏解整治促提升”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)（2017-2020年）的實(shí)施意見(jiàn)》。  

意見(jiàn)包括10方面工作內(nèi)容，分別是拆除違法建設(shè)；占道經(jīng)營(yíng)、無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)和“開(kāi)墻打洞”整治；城鄉(xiāng)結(jié)合部整治改造；中心城區(qū)老舊小區(qū)綜合整治；中心城區(qū)重點(diǎn)區(qū)域整治提升；疏解一般制造業(yè)和“散亂污”企業(yè)治理；疏解區(qū)域性專(zhuān)業(yè)市場(chǎng)；疏解部分公共服務(wù)功能；地下空間和群租房整治；棚戶(hù)區(qū)改造、直管公房及“商改住”清理整治。  

北京成為全國(guó)第一個(gè)提出減量發(fā)展的城市。2017年以來(lái)，北京已經(jīng)拆除違法建設(shè)超2億平方米，城鄉(xiāng)建設(shè)用地減量110平方公里。  

2021年2月5日，北京市又發(fā)布了《關(guān)于“十四五”時(shí)期深化推進(jìn)“疏解整治促提升”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)的實(shí)施意見(jiàn)》，明確了十方面25項(xiàng)任務(wù)，突出了提升導(dǎo)向、民生優(yōu)先、難題破解、分區(qū)施策和共建共享。  

北京市“疏解整治促提升”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)工作辦公室（下稱(chēng)疏整促專(zhuān)項(xiàng)辦）設(shè)在北京市發(fā)改委。相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴《中國(guó)新聞周刊》，疏整促專(zhuān)項(xiàng)辦的一個(gè)職能，就是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，聯(lián)動(dòng)多個(gè)部門(mén)共同推動(dòng)解決重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，“聽(tīng)到老百姓的哨聲，各部門(mén)就要聞風(fēng)而動(dòng)，大家擰成一股繩，解決老百姓‘急難愁盼’的問(wèn)題”。  

比如在疏整促專(zhuān)項(xiàng)辦和市區(qū)多部門(mén)的共同努力下，海淀和昌平區(qū)交界處沙陽(yáng)路出入口“堵”了七年后終于在2021年9月18日建成通車(chē)。  

京新高速北京五環(huán)路至六環(huán)路段在2014年通車(chē)時(shí)，京新高速與沙陽(yáng)路段連接處的匝道未完成建設(shè)，導(dǎo)致高速北側(cè)出入口遲遲未開(kāi)放。沙陽(yáng)路周?chē)?，密集住?萬(wàn)余人，他們中有部分是當(dāng)?shù)鼐用?，還有幾個(gè)大型企事業(yè)單位的員工，包括當(dāng)時(shí)京北鋼材市場(chǎng)的從業(yè)人員。  

沙陽(yáng)路承載了這些人的出行，上下班高峰期十分擁堵，而與沙陽(yáng)路平行，相距不到兩百米的京新高速，本是為了緩解交通壓力，但聯(lián)通兩路匝道的缺失，居民仍需繞行京藏高速路及北清路。當(dāng)?shù)鼐用裾f(shuō)，據(jù)估算，匝道開(kāi)通后，自己可少堵車(chē)20分鐘，還能每天節(jié)省10元高速費(fèi)。  

周邊居民對(duì)開(kāi)通匝道的呼聲強(qiáng)烈，有北京市人大代表多次就京新高速沙陽(yáng)路口開(kāi)放問(wèn)題提出建議。匝道為何沒(méi)有建成？2019年6月，疏整促專(zhuān)項(xiàng)辦實(shí)地調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，在本應(yīng)修建匝道的地塊，有一座已被征收的廠(chǎng)房仍未拆除，而早先修建京新高速時(shí)，盡管沙陽(yáng)路連接口未能建成，但為了盡快實(shí)現(xiàn)通車(chē)而完成驗(yàn)收，“留了一兩百米的尾巴”。  

位于海淀區(qū)和昌平區(qū)交界的這個(gè)“尾巴”遭遇了“公地悲劇”。這座廠(chǎng)房處在兩區(qū)交界處，因?qū)ρa(bǔ)償不滿(mǎn)，當(dāng)時(shí)正在走司法程序。此外，“跨界”路燈的更換、旅游標(biāo)識(shí)、樹(shù)木伐移和地下的管線(xiàn)，“都不是一個(gè)部門(mén)能說(shuō)了算的”。  

比如，海淀地界的路燈歸北京市城市管理委管，而昌平的歸區(qū)城市管理委管，旅游標(biāo)識(shí)在海淀界內(nèi)，歸旅游部門(mén)管，樹(shù)木要協(xié)調(diào)市區(qū)園林部門(mén)按規(guī)定伐移，在路下面還有通信光纜，涉及市通信管理局和運(yùn)營(yíng)商。  

疏整促專(zhuān)項(xiàng)辦接手后，首要工作是在海淀區(qū)和昌平區(qū)勘界，確定歸屬問(wèn)題。此后由于廠(chǎng)房拆遷涉及司法，還進(jìn)行“府院聯(lián)動(dòng)”，在保證司法公平的前提下，推動(dòng)法院加快此案的辦理流程，此案兩審審結(jié)后，在執(zhí)行階段廠(chǎng)房被拆除。  

廠(chǎng)房拆除后，市區(qū)兩級(jí)各個(gè)部門(mén)上手，依法報(bào)批處理燈桿、旅游標(biāo)牌、樹(shù)木和通信光纜的問(wèn)題?！霸谶@些拆改移過(guò)程中，海淀區(qū)主動(dòng)‘向前一步’，承擔(dān)了相關(guān)費(fèi)用?！边@位負(fù)責(zé)人說(shuō)，在工作過(guò)程中，“前后共召開(kāi)了8次協(xié)調(diào)會(huì)、赴現(xiàn)場(chǎng)實(shí)地調(diào)研5次?！?nbsp; 

2021年9月18日，經(jīng)過(guò)兩年的協(xié)調(diào)，這條匝道正式建成通車(chē)。  

除了解決市民的“急難愁盼”，疏解非首都功能也是改善人居環(huán)境的重要舉措?！熬┍变摬氖袌?chǎng)”同樣在橫跨兩區(qū)的沙陽(yáng)路區(qū)域，這家市場(chǎng)占地橫跨兩區(qū)，暗訪(fǎng)發(fā)現(xiàn)，這是一個(gè)鋼材集散中心，鋼材主要來(lái)源自河北等地，在北京中轉(zhuǎn)后銷(xiāo)往全國(guó)各地。  

疏整促專(zhuān)項(xiàng)辦相關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)，在決定是否疏解之前，他們對(duì)鋼材市場(chǎng)進(jìn)行了調(diào)研，發(fā)現(xiàn)符合政策中對(duì)要疏解的“區(qū)域性批發(fā)市場(chǎng)”的業(yè)態(tài)，屬于非首都功能。并且里面的鋼材主要銷(xiāo)往外地，對(duì)北京市場(chǎng)供給的占比不大。  

總體看來(lái)，疏解京北鋼材市場(chǎng)對(duì)環(huán)境的提升大有裨益。暗訪(fǎng)時(shí)他們發(fā)現(xiàn)，白天在沙陽(yáng)路上，停著許多載重型大貨車(chē)，這些都是給鋼材市場(chǎng)運(yùn)貨的車(chē)，由于北京白天對(duì)大貨車(chē)上路進(jìn)行限制，這些車(chē)只能在夜間才能運(yùn)輸，“大貨車(chē)排量很大，這么多車(chē)上路運(yùn)輸，造成了許多污染”。  

此外在京北鋼材市場(chǎng)周?chē)苌藦U品產(chǎn)業(yè)鏈，這些小商家回收鐵屑、鋼材末和廢舊鋼材，沒(méi)有正規(guī)廠(chǎng)房，屬于小散亂型企業(yè)，進(jìn)一步造成了沙陽(yáng)路的擁堵。  

京北鋼材市場(chǎng)所占用的土地，與規(guī)劃用途不符。疏整促專(zhuān)項(xiàng)辦會(huì)同市商務(wù)部門(mén)，聯(lián)合海淀和昌平政府相關(guān)部門(mén)，要求疏解該市場(chǎng)，將土地恢復(fù)規(guī)劃用途。在2019年下半年，京北鋼材市場(chǎng)完成疏解，并進(jìn)行了綠化。  

《2017-2021年北京經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜述》（下稱(chēng)《發(fā)展綜述》）顯示，2017年以來(lái)北京累計(jì)退出一般制造業(yè)企業(yè)1871家，疏解提升區(qū)域性批發(fā)市場(chǎng)和物流中心640個(gè)。常住人口自2017年以來(lái)逐年減少，2021年末為2188.6萬(wàn)人，比2016年末減少6.8萬(wàn)人。  

北京也嚴(yán)控非首都功能的增量。2015年、2018年和2022年，北京市三次修訂完善《新增產(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄》，目錄實(shí)施七年多來(lái)，北京市不予辦理新設(shè)立或變更登記業(yè)務(wù)累計(jì)近2.4萬(wàn)件。其中采礦、制造、農(nóng)林牧漁、批發(fā)零售業(yè)從嚴(yán)調(diào)控，其能源消費(fèi)總量持續(xù)下降，占比從2013年的25.3％下降至2020年的21％，而科技、商務(wù)、文化、信息等高精尖產(chǎn)業(yè)新設(shè)市場(chǎng)主體持續(xù)增加，占比從2013年的40％上升至2021年的62％，高技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值占比由2013年的21.6％上升至2021年的27％。  

根據(jù)《發(fā)展綜述》，北京首都功能核心區(qū)強(qiáng)化政務(wù)、文化功能，2021年末常住人口占全市的比重由9.7％下降到8.3％，法人單位從業(yè)人員平均人數(shù)較2018年高點(diǎn)下降10.9％。中心城區(qū)（也稱(chēng)“城六區(qū)”）常住人口占比下降7.5個(gè)百分點(diǎn)，區(qū)域集中了全市九成以上的高技術(shù)服務(wù)業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)，GDP占全市的比重超七成。  

資深城市戰(zhàn)略與產(chǎn)業(yè)發(fā)展專(zhuān)家、北京和城咨詢(xún)有限公司合伙人唐黎明告訴《中國(guó)新聞周刊》，北京加強(qiáng)“四個(gè)中心”建設(shè)有許多創(chuàng)舉，其中將老舊工廠(chǎng)改造為城市文化公園，有助于發(fā)展文化中心，而為了發(fā)展國(guó)際科技創(chuàng)新中心，北京在懷柔、昌平和中關(guān)村分別建設(shè)懷柔科學(xué)城、未來(lái)科學(xué)城、中關(guān)村科學(xué)城，將有國(guó)家級(jí)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室等科研機(jī)構(gòu)進(jìn)駐。  

此外，將東城區(qū)和西城區(qū)建立為首都功能核心區(qū)，保障了政治中心的政務(wù)運(yùn)作，而“第二使館區(qū)”和一些大型會(huì)議會(huì)展中心的建設(shè)，也突出了北京作為國(guó)際交流中心，承擔(dān)重大外事外交活動(dòng)的功能。  

引導(dǎo)承接，首批35個(gè)市級(jí)機(jī)關(guān)順利遷入  

早在2004年，北京印發(fā)2004~2020年的城市總體規(guī)劃時(shí)，首次提出疏解城區(qū)過(guò)于密集的人口，并定下了到2020年人口的調(diào)控目標(biāo)。  

2011年出版的《北京中心城人口疏解與新城發(fā)展機(jī)制研究》記載，北京城人口以及教育、醫(yī)療和文化資源，都過(guò)度聚集在中心城區(qū)，包括93％的高校、幾乎全部的重點(diǎn)小學(xué)和超過(guò)八成的一級(jí)一類(lèi)幼兒園，92％的三甲醫(yī)院，78％的博物館，以及89％的藏書(shū)量。  

疏解過(guò)于集中的人口和資源，是全球大多數(shù)現(xiàn)代化城市都要?dú)v經(jīng)的道路。在我國(guó)香港地區(qū)，上世紀(jì)70年代初，港九地區(qū)作為香港的中心城區(qū)，僅占全港面積的12％，卻容納著85％的人口。這也造就了嚴(yán)峻的住房問(wèn)題，1972年香港開(kāi)啟“十年建屋計(jì)劃”，在中心城區(qū)之外的新市鎮(zhèn)為居民建造廉價(jià)的公屋。這一舉措確保了新市鎮(zhèn)的居住規(guī)模，此后隨著配套設(shè)施和公共交通的健全，集中在中心城區(qū)的人口流入新市鎮(zhèn)，香港獲得了均衡發(fā)展。  

美國(guó)在上世紀(jì)50年代也曾有六成的居民集中在中心城市，但在1970年，美國(guó)郊區(qū)人口首次超過(guò)了中心城市人口，這背后既有制造業(yè)、零售業(yè)大規(guī)模向郊區(qū)遷移的原因，也有郊區(qū)的教育、文化、交通等基礎(chǔ)設(shè)施，以及住宅政策向郊區(qū)傾斜的原因。美國(guó)新城建設(shè)的典范是里斯頓新城，這座新城有合理的規(guī)劃布局，通過(guò)高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來(lái)高素質(zhì)人口聚集，并且有多種住宅形式的建設(shè)留住居民。  

根據(jù)新版北京城市總規(guī)，實(shí)施人口、建筑規(guī)模雙控，城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模在2035年要減少到2760平方公里左右。  

“人隨功能走，人隨產(chǎn)業(yè)走?！敝袊?guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)楊宏山告訴《中國(guó)新聞周刊》，城市是優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源的集聚地，城市各方面的服務(wù)配套齊全，人才能住得下，然后形成磁場(chǎng)效益，吸引更多企業(yè)，政策引導(dǎo)只是一個(gè)推力，還要靠承載地的拉力，兩者共同作用。  

作為“一體兩翼”承接非首都功能疏解的，包括正在建設(shè)中的北京城市副中心，以及位于河北的雄安新區(qū)。  

據(jù)疏整促專(zhuān)項(xiàng)辦相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，北京中心城區(qū)被疏解產(chǎn)業(yè)的去向，大多數(shù)由市場(chǎng)自主選擇。政府有序推動(dòng)引導(dǎo)向北京城市副中心遷移的，包括醫(yī)院、學(xué)校和部分國(guó)有企業(yè)。目前已有6家北京市屬?lài)?guó)有企業(yè)正遷往城市副中心，其中首旅集團(tuán)總部已經(jīng)正式落戶(hù)北京通州文化旅游區(qū)，其總部大廈預(yù)計(jì)今年底動(dòng)工。  

醫(yī)療方面，目前已有一批（15家）中心城區(qū)的醫(yī)院向外布局建設(shè)分院。其中位于首都功能核心區(qū)的積水潭醫(yī)院，在去年拆除了醫(yī)院的新北樓，這棟高樓在上世紀(jì)80年代建成后，遮擋了游客站在后海銀錠橋上觀(guān)賞西山景觀(guān)，令“燕京小八景”中的“銀錠觀(guān)山”不復(fù)存在，此次拆除令歷史景觀(guān)得以重現(xiàn)。  

此外，積水潭醫(yī)院也在昌平區(qū)的新龍澤和回龍觀(guān)區(qū)域建設(shè)了分院，降低了中心城門(mén)診床位的數(shù)量，也令醫(yī)療資源更加均衡。  

據(jù)了解，目前核心區(qū)三級(jí)醫(yī)院床位累計(jì)疏解2200余張，2021年核心區(qū)三級(jí)醫(yī)院外地患者較2019年同期減少約186萬(wàn)人次。而在教育方面，北京電影學(xué)院、北京大學(xué)、中央民族大學(xué)、北京信息科技大學(xué)等高校的新校區(qū)已經(jīng)如期投入使用。  

北京城市副中心則提供了基礎(chǔ)設(shè)施和優(yōu)惠政策。今年初北京市印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)北京城市副中心高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施方案》顯示，在北京城市副中心已經(jīng)完成行政辦公區(qū)二期及配套基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)，引導(dǎo)與行政資源密切相關(guān)的其他社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)遷入。  

一批央企二三級(jí)企業(yè)、市屬?lài)?guó)企、民營(yíng)企業(yè)及跨國(guó)企業(yè)總部等優(yōu)質(zhì)資源落地城市副中心，北投集團(tuán)、首旅集團(tuán)、華夏銀行、北京建筑設(shè)計(jì)院、市保障房建設(shè)投資中心、北咨公司新辦公樓2022年上半年實(shí)現(xiàn)全部開(kāi)工。  

根據(jù)上述實(shí)施方案，搬遷至城市副中心的國(guó)有企事業(yè)單位辦公場(chǎng)所用地需求將獲得保障，符合城市副中心發(fā)展定位的國(guó)有企事業(yè)單位，在疏解至城市副中心時(shí)，允許其新建或購(gòu)買(mǎi)辦公場(chǎng)所；符合劃撥條件的，可以劃撥方式供應(yīng)土地；原國(guó)有土地使用權(quán)被收回的，經(jīng)批準(zhǔn)可以協(xié)議方式按照規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)為原土地使用權(quán)人安排用地，所收回的土地由屬地政府依法安排使用。  

據(jù)了解，近五年，北京城市副中心累計(jì)實(shí)施市區(qū)兩級(jí)重點(diǎn)工程項(xiàng)目達(dá)563項(xiàng)，投資近5000億元，“十四五”期間還將繼續(xù)保持每年千億元以上投資規(guī)模。  

此外，在重大項(xiàng)目方面，行政辦公區(qū)一期建設(shè)完成，首批35個(gè)市級(jí)機(jī)關(guān)順利遷入，二期也已經(jīng)啟動(dòng)建設(shè)。大尺度綠化方面，規(guī)劃面積約11.2平方公里的城市綠心森林公園是城市副中心的點(diǎn)睛之筆。城市綠心內(nèi)正在建設(shè)的“三大文化建筑”，包括劇院、圖書(shū)館、博物館，已實(shí)現(xiàn)主體結(jié)構(gòu)封頂，未來(lái)將成為市民打卡新去處。  

根據(jù)2018年12月公布的《北京城市副中心控制性詳細(xì)規(guī)劃（街區(qū)層面）（2016年—2035年）》，到2035年，城市副中心承接中心城區(qū)40萬(wàn)~50萬(wàn)常住人口疏解，其常住人口總規(guī)模控制在130萬(wàn)人以?xún)?nèi)，就業(yè)人口規(guī)模控制在70萬(wàn)~75萬(wàn)人，人口密度控制在0.9萬(wàn)人/平方公里以?xún)?nèi)。  

對(duì)于副中心的建設(shè)用地的開(kāi)發(fā)，規(guī)劃指出，到2035年城市副中心建設(shè)用地總規(guī)?？刂圃?10平方公里左右，其中城鄉(xiāng)建設(shè)用地實(shí)施的平均拆占比約1:1，通州區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)?？刂圃?75平方公里左右，平均拆占比約1:0.8。這意味著“邊拆邊建”。  

唐黎明指出，城市副中心的定位是承接北京非首都核心功能的疏解，這令其整個(gè)發(fā)展方向有了較大的變化，“原來(lái)的通州區(qū)以居住為主，房地產(chǎn)業(yè)為核心，定位為城市副中心以后，要聚焦‘3+1’主導(dǎo)功能定位，即行政辦公、商務(wù)服務(wù)、文化旅游+科技創(chuàng)新”。  

她說(shuō)，如今的北京城市副中心在城市建設(shè)框架方面，已經(jīng)打下了很好的基礎(chǔ)，未來(lái)五年需要引入符合“3+1”主導(dǎo)功能定位的各類(lèi)企業(yè)，“比如環(huán)球影城開(kāi)放之后，要帶動(dòng)周邊文化旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，行政辦公區(qū)建好之后，可能會(huì)吸引很多智庫(kù)研究機(jī)構(gòu)的入駐，以發(fā)展智庫(kù)經(jīng)濟(jì)，這些新項(xiàng)目的建設(shè)，都會(huì)帶動(dòng)城市副中心整體的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型”。  

而對(duì)于位于河北的雄安新區(qū)的建設(shè)，楊宏山指出，盡管已經(jīng)有高校提出在雄安建設(shè)新校區(qū)，一些央企也計(jì)劃將總部遷入雄安，但仍有待中央出臺(tái)相關(guān)政策，引導(dǎo)面向雄安的疏解。  

“中央出臺(tái)政策也要有前提，那就是雄安新區(qū)要具備承載功能，當(dāng)承載功能還未形成，高素質(zhì)人才來(lái)了也留不住?！睏詈晟秸f(shuō)，對(duì)于從北京疏解到雄安的單位從業(yè)人員，應(yīng)當(dāng)為他們提供與北京相似的居住條件，子女教育條件，醫(yī)療條件，以及往返北京便利的交通，這樣才能吸引高層次人才流入雄安。  

楊宏山還指出，北京非首都功能的疏解，其目的在于推動(dòng)北京高質(zhì)量發(fā)展，疏解掉高能源消耗的產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。  

“要以產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃作為引導(dǎo)機(jī)制，用行政指導(dǎo)加上市場(chǎng)手段，來(lái)促使相關(guān)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，淘汰落后產(chǎn)能，而不是強(qiáng)行規(guī)定哪些人能留，哪些人不能留?！彼J(rèn)為，不能專(zhuān)門(mén)針對(duì)具體的人群做文章，要用經(jīng)濟(jì)手段來(lái)調(diào)節(jié)，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展，“雖然某個(gè)產(chǎn)業(yè)被疏解了，但是勞動(dòng)力還可以轉(zhuǎn)到另一個(gè)產(chǎn)業(yè)里去”。  

留白增綠，新增城市休閑公園190處  

在減少違法建設(shè)歷史存量的同時(shí)，未來(lái)還要控制增量。2019年4月28日，修訂后的《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》（下稱(chēng)新《條例》）正式施行，新《條例》明確減量發(fā)展理念，規(guī)定城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施應(yīng)當(dāng)按照減量提質(zhì)的要求，建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地減量、增減掛鉤、綜合平衡的實(shí)施機(jī)制，鼓勵(lì)對(duì)存量建設(shè)用地和存量建筑進(jìn)行更新改造。  

新《條例》給基層賦權(quán)，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處應(yīng)當(dāng)對(duì)轄區(qū)建設(shè)情況巡查，發(fā)現(xiàn)違法建設(shè)行為應(yīng)當(dāng)予以制止并依法處理。新《條例》還提高了違法成本，對(duì)實(shí)施后新產(chǎn)生的違法建筑，將強(qiáng)制拆除或者回填費(fèi)用、安全鑒定費(fèi)用、建筑垃圾清運(yùn)處理費(fèi)用以及相關(guān)物品保管費(fèi)用由違法建設(shè)當(dāng)事人承擔(dān)。  

疏整促專(zhuān)項(xiàng)辦有關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)，新的政策法規(guī)建立巡查制度，對(duì)違法違規(guī)行為治理提供了政策法規(guī)依據(jù)，有助于進(jìn)一步改善城市秩序，“在城市違法違規(guī)行為的治理過(guò)程中，更多的要依靠共治。人民城市人民建，人民城市人民管，要與市民一同維護(hù)建設(shè)成果”。  

違法建筑拆除后，空出來(lái)的建設(shè)用地，為了避免揚(yáng)塵，過(guò)去這些尚未開(kāi)工的閑置用地都覆蓋綠網(wǎng)，為拓展綠色生態(tài)空間，北京啟動(dòng)了“揭網(wǎng)見(jiàn)綠”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，疏整促專(zhuān)項(xiàng)辦會(huì)同市園林部門(mén)研究，“臨時(shí)綠化”比蓋綠網(wǎng)效果更好，成本更低，總體效益更好。  

2021年8月10日，《北京城市“揭網(wǎng)見(jiàn)綠”簡(jiǎn)易綠化技術(shù)指南》公布，其適用于拆違、棚改、重大項(xiàng)目建設(shè)等拆除騰退的、現(xiàn)狀地表裸露或苫蓋綠網(wǎng)、近期無(wú)項(xiàng)目建設(shè)或利用計(jì)劃的地塊，規(guī)劃用途為非綠化、非復(fù)墾用地，不含在施工地，原則上一年內(nèi)無(wú)利用計(jì)劃的裸露土地需全部揭除綠網(wǎng)，實(shí)施簡(jiǎn)易綠化。除此之外，北京還對(duì)符合“留白增綠”“戰(zhàn)略留白”條件的土地制定了相應(yīng)的綠化政策。  

在北京大興區(qū)榆垡鎮(zhèn)的永定河畔，通往大興國(guó)際機(jī)場(chǎng)的公路旁，有一片種植了樹(shù)木和花草的“綠色連廊”。就在兩年前，那里還是被綠網(wǎng)苫蓋面積達(dá)23380平方米的荒地。  

大興區(qū)園林局規(guī)劃科科長(zhǎng)李輝告訴《中國(guó)新聞周刊》，那個(gè)地塊是大興修建機(jī)場(chǎng)時(shí)，有待建設(shè)的周邊地塊，在規(guī)劃中本就是承擔(dān)道路旁綠化的功能，但由于建設(shè)進(jìn)度問(wèn)題，長(zhǎng)期荒蕪。而在去年實(shí)施“揭網(wǎng)見(jiàn)綠”專(zhuān)項(xiàng)工作后，荒地的綠化獲得重視，周遭環(huán)境得到改善。  

李輝和她在園林部門(mén)的同事曾測(cè)算出，對(duì)地塊進(jìn)行簡(jiǎn)易綠化，成本比覆蓋綠網(wǎng)更低。她說(shuō)，綠網(wǎng)差不多三四個(gè)月就會(huì)破碎，殘留物很少得到清理，就會(huì)被直接覆蓋新的綠網(wǎng)，“成本是周而復(fù)始的，生態(tài)效益也不好，”而揭掉綠網(wǎng)之后，只需要撒上草籽，就可以實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)易綠化，“荒地變成草地后，從春季到深秋，草都能覆蓋，維護(hù)成本很低，生態(tài)景觀(guān)效果也很好”。  

根據(jù)地塊性質(zhì)的不同，揭網(wǎng)和見(jiàn)綠的方案也不同，有些尚未開(kāi)發(fā)的園林用地，就會(huì)實(shí)施永久綠化；有的是曾被違建占用的耕地，就會(huì)啟動(dòng)復(fù)耕；而對(duì)于幾年后才會(huì)開(kāi)工的建設(shè)用地，就用撒草籽或草花籽的方式進(jìn)行臨時(shí)綠化。  

花草的種植要遵循時(shí)節(jié)。李輝說(shuō)，今年初夏，大興區(qū)就對(duì)885.67公頃的土地實(shí)現(xiàn)了揭網(wǎng)見(jiàn)綠，超額完成了全年的任務(wù)。目前大興區(qū)的存量任務(wù)還有將近600公頃。未來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)程加快，等待開(kāi)發(fā)的建筑工地還會(huì)新增，因此她希望土地開(kāi)發(fā)者能有“撒草籽”的新理念，意識(shí)到可以用生物覆蓋的方式代替綠網(wǎng)。  

截至2021年底，北京全市森林覆蓋率提高到44.6％，人均公共綠地面積達(dá)到16.6平方米。北京市規(guī)劃和自然資源委主任張維在今年初介紹，北京城市近年來(lái)“肺功能”更加強(qiáng)健，天更藍(lán)了、水更清了、地更綠了。2021年P(guān)M2.5年均濃度創(chuàng)下北京有監(jiān)測(cè)記錄以來(lái)歷史同期最優(yōu)；河流水質(zhì)不斷提升，五大河流實(shí)現(xiàn)全線(xiàn)水流貫通入海；規(guī)劃面積約30平方公里的溫榆河公園將成為中心城區(qū)最大的“綠肺”。  

他還介紹，新總規(guī)實(shí)施以來(lái)，北京全市建設(shè)了城市休閑公園190處，小微“綠地口袋”公園460處，還有52片的城市森林，應(yīng)該說(shuō)全市公園綠地500米服務(wù)半徑覆蓋率大幅上升，“原來(lái)編規(guī)劃之初是67％，現(xiàn)在已經(jīng)提升到87％，應(yīng)該說(shuō)市民朋友們觸手可及的綠地越來(lái)越多，綠色獲得感不斷增強(qiáng)”。  

楊宏山認(rèn)為，盡管從北京中心城區(qū)單位面積的人口承載量來(lái)看，還沒(méi)有達(dá)到美國(guó)紐約曼哈頓這類(lèi)地區(qū)的人口集聚程度，但中央政務(wù)功能是首都北京的首要功能，在新版北京城市總規(guī)中，也強(qiáng)調(diào)中央政務(wù)功能的運(yùn)行直接關(guān)系到“建設(shè)一個(gè)什么樣的首都，怎樣建設(shè)首都”這一重大問(wèn)題。  

他說(shuō)，“中央政務(wù)功能的布局要與邁向‘兩個(gè)一百年’奮斗目標(biāo)和建設(shè)大國(guó)首都目標(biāo)相適應(yīng)，形成政務(wù)活動(dòng)運(yùn)行高效、安全萬(wàn)無(wú)一失、環(huán)境優(yōu)美和諧、配套優(yōu)質(zhì)完善、形象莊重典雅的中央政務(wù)環(huán)境?！?nbsp; 

楊宏山還表示，減量并不意味著北京不再重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而是選擇更加“高質(zhì)量”的發(fā)展方式，“在近幾年的城市GDP排名中，北京和上海一直穩(wěn)居前兩位，所以即使是面對(duì)大的騰挪，北京的經(jīng)濟(jì)仍然是要發(fā)展的”。  

楊宏山提出，北京也要有可持續(xù)的財(cái)政收入，這樣才能保障首都核心功能和一流政務(wù)環(huán)境的維護(hù)。因此，北京將著重發(fā)展占用資源較少，但高價(jià)值的高精尖產(chǎn)業(yè)，比如在2021年9月注冊(cè)成立的北京證券交易所，而在懷柔科學(xué)城和未來(lái)科學(xué)城，也將成為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的集聚地，互聯(lián)網(wǎng)獨(dú)角獸企業(yè)也貢獻(xiàn)良多，比如字節(jié)跳動(dòng)、京東、小米。  

“疏解什么產(chǎn)業(yè)，不疏解什么產(chǎn)業(yè)，其實(shí)也是動(dòng)態(tài)探索的過(guò)程。”唐黎明說(shuō)，北京市動(dòng)態(tài)完善實(shí)施新增產(chǎn)業(yè)禁限目錄，非首都功能的疏解更加精準(zhǔn)。