多地探索城市更新新路徑：“適老化、無障礙改造”成趨勢

今年的城市更新任務中“適老化”“無障礙”等關(guān)鍵詞頻繁出現(xiàn)。政府工作報告中提到，再開工改造一批城鎮(zhèn)老舊小區(qū)，推進無障礙環(huán)境建設(shè)和適老化改造。

位于珠江南岸的琶洲村是廣州最大的城中村之一，在改造前，這里城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)反差強烈，村外是一片廣州地標建筑，而村內(nèi)充斥著各種城中村常見的“城市病”。而如今，經(jīng)過改造后的琶洲村煥然新生，高樓建筑、文化廣場興建，一些特色的傳統(tǒng)建筑也被保留，歷史與現(xiàn)代在這里相融共生。

這是城市更新時代下的一個縮影。今年，政府工作報告中提出有序推進城市更新。同時，城市更新被寫入多個地方政府工作報告中。3月17日，發(fā)改委印發(fā)《2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務》，再次“點題”城市更新，將其列入今年的重點任務。

在去年各地密集出臺城市更新條例基礎(chǔ)之下，今年或?qū)⑦M入到城市更新工作全面展開的一年。

受訪專家表示，在我國實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略背景下，城市更新工作應結(jié)合中國特色和需求推進無障礙環(huán)境建設(shè)和適老化改造，補充社區(qū)養(yǎng)老模式和條件，以滿足人民群眾對美好生活的不斷追求。除惠及民生外，城市更新也將成為擴內(nèi)需、增投資的重要方式，未來應充分發(fā)揮市場主體力量，推動多方資本參與支持城市更新可持續(xù)化運作，發(fā)揮城市建設(shè)撬動內(nèi)需的重要支點作用。

適老化、無障礙成“關(guān)鍵詞”

2021年8月，住建部發(fā)布《關(guān)于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題》的通知，否定城市更新沿用過度房地產(chǎn)化的開發(fā)建設(shè)方式，明確堅持“留改拆”并舉，劃定“2255”底線。而《2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務》中也再次提到“注重修繕改造既有建筑，防止大拆大建”。

而今年的政府工作報告在去年“實施城市更新行動”的基礎(chǔ)上進一步提出“提升新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量，有序推進城市更新”。目的是對過去城市更新模式的糾偏，抑制無序拆遷的“野蠻生長”，回歸城市更新利國惠民的初心。

21世紀經(jīng)濟報道記者注意到，今年的城市更新任務中“適老化”“無障礙”等關(guān)鍵詞頻繁出現(xiàn)。政府工作報告中提到，再開工改造一批城鎮(zhèn)老舊小區(qū)，推進無障礙環(huán)境建設(shè)和適老化改造。除國家層面外，地方政府工作報告中這一導向也十分明顯，多地就老樓加裝電梯提出量化目標，此外，湖北省提出完成適老化改造1.5萬戶，安徽省提出打造一批無障礙示范區(qū)。

廣東省體制改革研究會執(zhí)行會長彭澎在接受21世紀經(jīng)濟報道記者采訪時表示，加快推進老舊小區(qū)適老化改造是實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略的重要舉措，步入老齡社會，“適老化”“無障礙”可能成為普遍需求，應該納入城市規(guī)劃、建設(shè)、更新的硬性規(guī)定。

去年12月，住建部透露，2019年以來，全國各地結(jié)合城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造加裝電梯近2萬部，增設(shè)或改造提升養(yǎng)老、助餐等各類社區(qū)服務設(shè)施近3萬個。但總體看來，老舊小區(qū)適老化改造仍在起步階段，還存在一些問題。

彭澎認為，未來要優(yōu)化城市更新適老化改造，應滿足四個方面的需求。一是“行”的需要，階梯加裝坡道、防滑、扶手等設(shè)施，上樓、過街盡量有電梯等。二是“如廁”需求，公共廁所設(shè)置以及“六小件”配齊、單位廁所對外尤其是老年人開放等。三是“急救”系統(tǒng)，如AED設(shè)置、救護車通道等。四是“托老”設(shè)施，如長者食堂、日托、星光老人之家、平安鐘等。

“就老齡社會而言，要考慮到大多數(shù)中國老人以居家養(yǎng)老為主，多補充社區(qū)養(yǎng)老模式和條件，推動更加人性化、適老化的城市更新改造，從需求出發(fā)，從中國特色出發(fā)?！迸砼毂硎尽?/p>

除民生方面，以城市更新優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)也成為各地目標。如上海今年提出推動功能布局調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，高標準推進南大智慧(601519)城、吳淞創(chuàng)新城、金山濱海國際文化旅游度假區(qū)等建設(shè)。青島提出以保護、保留、利用、提升為主導，重塑產(chǎn)業(yè)與空間關(guān)系；通過推進低效片區(qū)再開發(fā)，進一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局,完善城市功能，提升城市品質(zhì)，為城市發(fā)展注入新動能、導入新產(chǎn)業(yè)、煥發(fā)新生機。

華南城市研究會副會長孫不熟向21世紀經(jīng)濟報道記者表示，過去城市更新更像是房地產(chǎn)開發(fā)，所以現(xiàn)在地方文件均要求城市更新要有產(chǎn)業(yè)導入。目前很多大城市的老城區(qū)面臨產(chǎn)業(yè)空心化的危機，通過城市更新可以將更多空間活化利用，吸引更多產(chǎn)業(yè)重新進入老城區(qū)，優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)空間布局，形成新的產(chǎn)業(yè)增長點。

探索城市更新多元治理模式

城市更新不僅是民生工程，更是發(fā)展工程。在擴大內(nèi)需戰(zhàn)略下看，城市更新不僅對于補短板、擴內(nèi)需、增投資意義重大，同時也將有助于暢通循環(huán)，建設(shè)強大的國內(nèi)市場，促進經(jīng)濟長期持續(xù)健康發(fā)展。

根據(jù)2月24日舉行的國新辦新聞發(fā)布會上公開數(shù)據(jù)，據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2021年底，全國411個城市共實施2.3萬個城市更新項目，總投資達5.3萬億元。

2022年，城市更新繼續(xù)延續(xù)熱度，成為各地重點項目投資熱點。例如《廣州市2022年重點項目計劃》和《廣州市2022年重點建設(shè)預備項目計劃》中提出，2022年，廣州城市更新等重點工作項目共54項（含6個預備項目），總投資達9776.27億元；石家莊發(fā)布的2022年重點建設(shè)項目名單中包含城市更新項目71項，總投資586.9億元，年度預計投資300億元以上。

而城市更新撬動的巨大內(nèi)需空間和投資潛力，吸引多方資本進入這一新興賽道。北京、上海、無錫、天津、成都、廣州、石家莊等地紛紛成立城市更新基金，且呈現(xiàn)基金體量較大的特點。近日，上海城市更新引導私募基金合伙企業(yè)（有限合伙）注冊成立并完成備案，注冊資本為100.02億元人民幣，作為2021年6月發(fā)布的上海800億元城市更新基金中的引導基金，其備案完成標志著上海在城市更新資金支持方面取得重大進展。除上述城市外，重慶也在積極拓寬城市更新資金的來源渠道，提出力爭今年完成城市更新基金籌建。

部分城市的城市更新基金呈現(xiàn)多元化構(gòu)成特征，除政府和國企外，社會資本也能參與其中，這種政府、國企、社會資本多方參與城市更新的模式正被逐漸推崇。

近日，廣州發(fā)改委發(fā)布《廣州市關(guān)于支持社會力量參與重點領(lǐng)域建設(shè)的指導意見》，其中重提加大社會力量參與城市更新的力度。

城市更新項目周期長、成本大，相比之下，對民企而言，國企融資成本更低、風險更低，但民企也擁有效率高、經(jīng)驗足等優(yōu)勢，將在城市更新中發(fā)揮重要作用。

華興證券（香港）首席經(jīng)濟學家兼首席策略分析師龐溟在接受21世紀經(jīng)濟報道記者采訪時表示，如何撬動更多的增量資金參與并盤活存量資金，是關(guān)系到城市更新投資與建設(shè)能否順利開展的關(guān)鍵。在加大財政資金支持力度的同時，應強調(diào)投資的有效性、適度性、可行性、持續(xù)性，合理設(shè)計盈利模式，精細安排融資方式，充分發(fā)揮市場主體力量，探索社會資金與民間資本平等參與城市更新的模式，鼓勵行業(yè)龍頭企業(yè)帶動中小企業(yè)特別是科技創(chuàng)新型企業(yè)以多種方式參與城市更新。

多方資本參與將推動城市更新可持續(xù)化運作，充分釋放我國城市發(fā)展的巨大潛力，發(fā)揮城市建設(shè)撬動內(nèi)需的重要支點作用。同時，城市更新中基于數(shù)字化、網(wǎng)絡化、智能化的新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也將成為新的經(jīng)濟增長點。

龐溟表示，適度超前開展城市更新在內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施投資，才能穩(wěn)住我國經(jīng)濟的基本盤，夯實數(shù)字經(jīng)濟和中國智造發(fā)展基礎(chǔ)，更好地推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，促進我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展，擴大有效投資和消費?！翱紤]到傳統(tǒng)基建對經(jīng)濟增長的邊際貢獻逐步削弱等因素，城市更新對各方面都能產(chǎn)生較強的帶動效應，并能作為承托新城市建設(shè)、智慧城市建設(shè)和數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)?！?/p>