搶進(jìn)度！上半年發(fā)行3.4萬億專項債，下半年財政“增量政策”還有哪些？

有業(yè)內(nèi)建言提前下達(dá)2023年部分專項債額度，并調(diào)整預(yù)算將這筆明年專項債額度提前至今年四季度發(fā)行。此外還有專家建言發(fā)行特別國債。

地方政府專項債券（下稱專項債）是當(dāng)前穩(wěn)經(jīng)濟(jì)一大重要抓手，下半年動向備受市場關(guān)注。

根據(jù)各地發(fā)債公開數(shù)據(jù)統(tǒng)計，今年上半年全國地方政府新增專項債規(guī)模約3.4萬億元，創(chuàng)近年新高，基本完成了國務(wù)院要求的上半年完成發(fā)債任務(wù)目標(biāo)。

多位財稅專家告訴第一財經(jīng)，下半年如何快速用好這筆資金成為關(guān)鍵，盡量避免資金閑置、資金被挪用等老問題，真正形成實(shí)物工作量，充分發(fā)揮債券資金穩(wěn)投資效應(yīng)。下半年新增專項債發(fā)行進(jìn)入“空窗期”，這對下半年尤其四季度基建投資影響值得關(guān)注，可以考慮通過動用存量專項債額度、提前動用明年專項債額度等方式，適度增加下半年舉債額度，以穩(wěn)投資穩(wěn)經(jīng)濟(jì)。

真正花好超3萬億資金成關(guān)鍵

今年專項債發(fā)行進(jìn)度可以說史無前例。去年專項債多數(shù)集中在下半年發(fā)行，而今年則相反集中在上半年，以盡快發(fā)揮債券資金穩(wěn)增長效應(yīng)。

今年3.65萬億元新增專項債中，有3.45萬億元已經(jīng)下達(dá)至各地用于項目建設(shè)。國務(wù)院要求3.45萬億元新增專項債要在6月底前基本發(fā)行完畢，力爭在8月底前基本使用完畢。截至今年上半年各地實(shí)際發(fā)行了約3.4萬億元專項債，發(fā)行進(jìn)度約99%。

中國社科院大學(xué)教授吉富星告訴第一財經(jīng)，今年專項債靠前發(fā)力，總體規(guī)模、發(fā)行速度、支出進(jìn)度均將創(chuàng)近年來新高，將有利于盡快盡多形成實(shí)物工作量，更好拉動有效投資，更好實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長、補(bǔ)短板、惠民生目標(biāo)。

“預(yù)計在專項債集中發(fā)力基礎(chǔ)上，銀行信貸、開發(fā)性金融工具等形成有力補(bǔ)充和配合，預(yù)計未來基建投資會保持高位增長，有利于穩(wěn)定各方預(yù)期和穩(wěn)住宏觀經(jīng)濟(jì)大盤?！奔恍钦f。

下一步如何真正花好這筆巨額債券資金成為關(guān)鍵。根據(jù)近些年各地審計部門公開信息，部分專項債項目資金用途管理不嚴(yán)格，債務(wù)資金閑置存在一定普遍性等，這都影響了專項債資金效應(yīng)發(fā)揮。

比如，近期審計署披露，審計發(fā)現(xiàn)有10個地區(qū)違規(guī)將136.63億元專項債券資金用于企業(yè)經(jīng)營、人員工資等，33個地區(qū)217億元專項債券資金閑置1年以上。

吉富星表示，近年來，“資金等項目”、資金違規(guī)使用等問題已得到很大改善，但今年進(jìn)度加快后，少部分地方前期工作不扎實(shí)、使用管理跟不上等因素導(dǎo)致一些局部問題。

中央財經(jīng)大學(xué)溫來成教授告訴第一財經(jīng)，近些年專項債規(guī)模增長速度比較快，專項債資金規(guī)范使用很關(guān)鍵。比如目前專項債資金閑置問題，主要還是在于前期準(zhǔn)備工作做的不扎實(shí)，項目本身存在一些問題。在專項債資金投向方面，財政部已經(jīng)有相關(guān)文件予以規(guī)范，目前必須嚴(yán)格執(zhí)行，挪用專項債資金發(fā)工資等，應(yīng)該給予嚴(yán)處。

今年受疫情、大規(guī)模退稅減稅政策、土地市場低迷等影響，前5個月地方財政收入出現(xiàn)下滑，而剛性支出不減，地方財政收支矛盾加大。中央財政已經(jīng)通過加大轉(zhuǎn)移支付力度，來支持地方“?；久裆⒈９べY、保運(yùn)轉(zhuǎn)”。

吉富星認(rèn)為，為避免資金閑置挪用，要立足債券項目全生命周期，加強(qiáng)激勵約束機(jī)制。首先，在債券發(fā)行前，嚴(yán)把項目審核關(guān)，優(yōu)先遴選項目成熟度高、具備開工條件的項目，或優(yōu)先支持在建項目。

“其次，債券發(fā)行后，全面深入推廣穿透式監(jiān)測、加強(qiáng)督導(dǎo)整改，重點(diǎn)關(guān)注資金到項目單位后的建設(shè)進(jìn)度、實(shí)物工作量形成情況，而非僅關(guān)注資金撥付情況，建立進(jìn)度通報預(yù)警制度、明確在分配以后年度專項債券限額時與各地實(shí)際支出進(jìn)度掛鉤等?！奔恍钦f。

財政部此前表態(tài)今年7月份將實(shí)現(xiàn)對專項債項目的穿透式監(jiān)測，此舉主要是通過信息化手段，穿透了解項目單位建設(shè)運(yùn)營情況，重點(diǎn)掌握債務(wù)資金從國庫撥付到項目單位以后的情況，目的在于推動專項債盡快形成實(shí)物工作量。

吉富星表示，最后，對短期內(nèi)難以繼續(xù)建設(shè)實(shí)施的項目，將閑置資金按程序調(diào)整用于其他符合要求的成熟項目，或者跨區(qū)域調(diào)劑至管理使用良好、剩余項目資金有效需求多的地方使用。

財政部去年已經(jīng)發(fā)文規(guī)范了專項債用途調(diào)整，近些年已有部分地方將閑置資金調(diào)整至其他項目。

近期包括廣東等地已經(jīng)明確，對專項債支出使用進(jìn)度較慢的市，將未實(shí)際支出額度按一定比例收回，跨區(qū)域調(diào)劑至管理使用良好、剩余項目資金有效需求多的市使用。

是否增發(fā)專項債引關(guān)注

“當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力依然較大，下半年依然有很多不確定因素，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會形勢變化，是否考慮增加發(fā)行專項債額度來穩(wěn)經(jīng)濟(jì)，是未來專項債一大看點(diǎn)?！睖貋沓烧f。

粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅志恒曾告訴第一財經(jīng)，下階段出臺增量財政政策的必要性較大，主要是超預(yù)期的疫情引發(fā)的收入減少、支出增加的缺口需要得到彌補(bǔ)。若政策不加碼，預(yù)計2022年基建投資增速前高后低，隨著靠前發(fā)力結(jié)束以及可支配財力未新增，土地出讓收入大幅下降，四季度基建和經(jīng)濟(jì)增速可能回落。

吉富星表示，當(dāng)前需要超前謀劃、加強(qiáng)“重大項目”和“增量政策”雙儲備，結(jié)合形勢發(fā)展需要，推出一些增量政策，更好實(shí)現(xiàn)跨周期調(diào)節(jié)、保障下半年經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速增長，努力實(shí)現(xiàn)全年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展預(yù)期目標(biāo)或保持在合理區(qū)間內(nèi)。

其實(shí)，國務(wù)院近期已經(jīng)采取一些穩(wěn)投資舉措。

6月30日國常會決定，運(yùn)用政策性、開發(fā)性金融工具，通過發(fā)行金融債券等籌資3000億元，用于補(bǔ)充包括新型基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的重大項目資本金、但不超過全部資本金的50%，或為專項債項目資本金搭橋。6月1日國常會決定，對金融支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要調(diào)增政策性銀行8000億元信貸額度，并建立重點(diǎn)項目清單對接機(jī)制。

國金證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家趙偉告訴第一財經(jīng)，下半年“準(zhǔn)財政”在發(fā)力，新增8000億元政策性、開發(fā)性貸款額度，創(chuàng)設(shè)3000億元政策性、開發(fā)性金融工具，可作為預(yù)算內(nèi)財政有效補(bǔ)充。剩下的財政收支缺口，可以考慮通過動用存量專項債額度來解決，此前地方也這樣做過。去年底存量專項債額度大概在1.5萬億元左右，預(yù)計可行方案是地方發(fā)行幾千億元，這樣財政收支缺口大部分可以得到彌補(bǔ)。不過剩余限額地區(qū)分布不均、優(yōu)質(zhì)項目儲備不足等，可能影響專項債“加量”效果。

除了動用存量專項債額度外，目前業(yè)內(nèi)建言的另一種增加專項債額度途徑，是提前下達(dá)2023年部分專項債額度，并調(diào)整預(yù)算將這筆明年專項債額度提前至今年四季度發(fā)行。此外還有專家建言發(fā)行特別國債，部分可以像2020年一樣用于重大基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)。

“按照此前授權(quán)，今年年底前，國務(wù)院可提前下達(dá)部分明年地方債額度，但提前發(fā)行和使用，可能涉及總體預(yù)算調(diào)整、額度分配等。相較之下，各地使用上年末專項債務(wù)未使用的限額，需要走的制度流程或相對簡單，地方人大審議通過即可?！壁w偉說。