排污權(quán)交易試點工作的啟示與思考

習近平總書記高度關(guān)注排污權(quán)交易，在講話中多次強調(diào)排污權(quán)市場化交易的積極作用。建立排污權(quán)有償使用和交易制度，是我國環(huán)境資源領(lǐng)域一項重大的、基礎(chǔ)性的機制創(chuàng)新和制度改革，是生態(tài)文明體制改革的重要內(nèi)容。

排污權(quán)交易試點工作現(xiàn)狀分析

2007年以來，財政部、原環(huán)境保護部、國家發(fā)改委積極開展排污權(quán)有償使用和交易試點工作，累計安排工作經(jīng)費5.22億元。2014年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步推進排污權(quán)有償使用和交易試點工作的指導意見》，部署建立排污權(quán)有償使用和交易制度試點工作。財政部聯(lián)合原環(huán)境保護部、國家發(fā)改委于2015年印發(fā)《排污權(quán)出讓收入管理暫行辦法》，指導地方開展試點工作，規(guī)范排污權(quán)出讓收入管理；2017年印發(fā)《對排污權(quán)有償使用和交易試點工作開展調(diào)研和評估的通知》，對試點地區(qū)開展調(diào)研和成效評估，進一步研究完善政策措施。2015年后，按照《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求，部分地區(qū)參照上述文件要求，自行開展排污權(quán)有償使用和交易試點工作。

全國已開展或正在開展排污權(quán)交易試點工作的地區(qū)，包括28個省、自治區(qū)、直轄市及青島市。其中，江蘇、浙江、天津、湖北、湖南、山西、內(nèi)蒙古、重慶、河北、陜西、河南及青島市等12個地方是三部委批復開展試點的地區(qū)（以下簡稱試點地區(qū)），福建、安徽、江西、山東、廣東、青海、甘肅、寧夏、新疆等地是在省級行政區(qū)域內(nèi)或部分區(qū)域自行開展排污交易工作的地區(qū)。西藏、廣西和吉林3?。ㄗ灾螀^(qū)）暫未開展過排污權(quán)交易試點工作。

截至2021年底，全國排污權(quán)有償使用和交易總金額為245億元，一級市場（含排污權(quán)有償使用費）金額約176億元，占比72%；二級市場（企業(yè)間）交易約69億元，占比28%。

從排污權(quán)交易的地區(qū)分布來看，試點地區(qū)交易額占全國總交易額的83%，其二級市場貢獻率為85%。

從交易標的物來看，全國排污權(quán)交易工作共有12種標的物，包括“十三五”規(guī)劃中的4種約束性指標即二氧化硫、化學需氧量、氨氮、氮氧化物。此外，浙江還開展了總磷和VOCs的排污權(quán)交易，山西開展了煙粉塵、工業(yè)粉塵的排污權(quán)交易，廣東開展了VOCs的排污權(quán)交易，青島開展了煙粉塵的排污權(quán)交易，江蘇開展了總氮、總磷的排污權(quán)交易，甘肅開展了煙粉塵的排污權(quán)交易，湖南開展了鉛、鎘、砷等重金屬的排污權(quán)交易。截至2021年底，全國二氧化硫、氮氧化物、化學需氧量和氨氮4項標的物交易金額為139億元，約占總交易額的98%。

從綠色金融情況來看，全國共有12個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）開展了排污權(quán)抵質(zhì)押融資，總金額達到632億元，租賃金額超過兩億元；截至2021年底，浙江省排污權(quán)抵押貸款為619億元，占全國的98%。

排污權(quán)交易試點工作存在的問題和面臨的發(fā)展機遇

2019年，財政部經(jīng)濟建設(shè)司在積極肯定試點工作的同時，指出試點存在排污權(quán)核定工作推進較慢、環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法能力跟不上、行政審批較多等問題。2021年1月，排污權(quán)交易管理技術(shù)中心收到全國19個地區(qū)反映的排污權(quán)交易工作中存在的問題，主要集中在4個方面，分別是排污權(quán)交易與排污許可等相關(guān)制度銜接不暢、全國性技術(shù)規(guī)范匱乏、二級市場活力不足、排污權(quán)法律權(quán)屬及地位不高等，這4類問題占全部問題的80%。此外，綠色金融、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善、公眾意識、交易機構(gòu)能力建設(shè)、監(jiān)督執(zhí)法等方面存在的問題也有所反映。

與2014年推進試點時的形勢相比，試點地區(qū)特別是浙江、山西、湖北、湖南等省做到了全國前列、先行先試，試點地區(qū)交易金額占全國的80%以上，發(fā)揮了試點應有的作用。同時，福建、廣東、寧夏等?。ㄗ灾螀^(qū)）也開展了富有成效的探索，排污權(quán)交易制度有了很好的試點基礎(chǔ)。更為重要的是，當前排污權(quán)有償使用和交易工作迎來了新的發(fā)展機遇，主要體現(xiàn)在3個方面：

一是排污權(quán)市場化交易成為國家重大戰(zhàn)略規(guī)劃的熱點詞匯。2021年11月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》提出，健全生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟政策，加快推進排污權(quán)、用能權(quán)、碳排放權(quán)市場化交易。2022年3月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》提出，培育發(fā)展全國統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境市場。推進排污權(quán)、用能權(quán)市場化交易，探索建立初始分配、有償使用、市場交易、糾紛解決、配套服務(wù)等制度。排污權(quán)交易制度在推動地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，深化跨區(qū)域、跨流域排污權(quán)交易等方面，大有可為。

二是生態(tài)環(huán)境保護的戰(zhàn)略地位有了新的提升。伴隨以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系、以“黨委領(lǐng)導、政府主導、企業(yè)主體、社會組織和公眾共同參與”為特征的現(xiàn)代環(huán)境治理體系建設(shè)，排污權(quán)交易工作有了更大的舞臺發(fā)揮作用。

三是碳排放權(quán)市場全面推開，推動“兩權(quán)”相互借鑒、融合發(fā)展。截至2022年3月，全國碳市場碳排放配額（CEA）累計成交量1.89億噸，累計成交額82億元。排污權(quán)與碳排放權(quán)在西方話語體系里，使用的是同一個詞語Emissions Trading，來源于同樣的理論體系?！皟蓹?quán)”交易在體制、法制、理論和交易模式等方面都已存在融合發(fā)展的實踐基礎(chǔ)，只是在應用方法和標的物上有所區(qū)別，可以相互借鑒、融合發(fā)展。

下一步工作建議

當前，一些地方排污權(quán)交易工作久試不決，急需以新的推動力提振地方工作信心。開展試點和自行試點地區(qū)已覆蓋了28個省（自治區(qū)、直轄市），與全面推開只差統(tǒng)一規(guī)范這一步之遙。理論與成功實踐都證明，排污權(quán)交易是一種有效推動污染物減排的市場機制。在“十四五”時期，全面推行排污權(quán)交易制度，對提升深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的效率有重要意義。排污權(quán)有償使用體現(xiàn)了環(huán)境資源有價的理念，有償使用與交易是實現(xiàn)“綠水青山”與“金山銀山”相互轉(zhuǎn)化的一種機制，應該予以廣泛實施。從黨的十八屆三中全會到十九屆五中全會，生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域全面深化改革對推行排污權(quán)交易制度都提出了明確要求，“十四五”時期應徹底改變這項制度實施進程落后于相關(guān)要求的被動局面。排污許可制等相關(guān)環(huán)境管理制度的改革完善和現(xiàn)有試點經(jīng)驗的集成，可以為全面推行排污權(quán)交易制度提供技術(shù)支撐。

因此，“十四五”時期應按照“中央統(tǒng)籌、省負總責”的思路，將排污權(quán)交易工作推向省（自治區(qū)、直轄市）轄區(qū)內(nèi)全面實施和跨區(qū)域、流域及其他領(lǐng)域拓展實施的新階段，與碳排放交易制度協(xié)同發(fā)力，形成“減污降碳”兩大市場。

排污權(quán)交易制度全面實施是指以省、自治區(qū)、直轄市政府為實施主體，以所轄行政區(qū)域為實施單元，以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為目標，以國家“十四五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃控制目標所確定的大氣和水環(huán)境污染物以及影響當?shù)丨h(huán)境質(zhì)量的特征污染物為排污交易標的物，以創(chuàng)建二級市場為重點，全面實施排污權(quán)交易工作。力爭“十四五”末在全國范圍內(nèi)建立技術(shù)規(guī)范、運行順暢、經(jīng)濟激勵有效、減排效果明顯、與相關(guān)管理制度有機銜接的排污權(quán)交易制度，顯著提升排污權(quán)交易制度在生態(tài)環(huán)境治理體系中的地位和作用。

排污權(quán)交易拓展實施應包括3個層面：一是在大氣污染防治重點區(qū)域，選擇典型行業(yè)及其污染物，由國家牽頭實施機構(gòu)，組織開展跨行政區(qū)域大氣排污權(quán)交易探索，建立區(qū)域或全國大氣污染物排污權(quán)交易市場；二是在重點流域，選擇典型行業(yè)或污染物，由國家組織開展跨行政區(qū)域水排污權(quán)交易探索，建立流域水質(zhì)（污染物）交易市場；三是鼓勵地方在重金屬等污染防治領(lǐng)域，探索建立排污權(quán)交易制度。

此外，全面推行排污權(quán)交易制度，要做好頂層設(shè)計，制定發(fā)布全面推進排污權(quán)交易工作指導文件和配套技術(shù)規(guī)范。組建排污權(quán)交易管理專業(yè)機構(gòu)和平臺，加強技術(shù)支持機構(gòu)的能力建設(shè)，指導、評估和管理排污權(quán)交易工作。研究制定跨區(qū)域、流域及重金屬排污權(quán)交易工作方案，啟動相關(guān)工作。