6月地方債發(fā)行1.9萬(wàn)億創(chuàng)新高，新增專項(xiàng)債發(fā)行進(jìn)度達(dá)99%

由于監(jiān)管部門要求新增專項(xiàng)債6月底前基本發(fā)完，近期地方債的發(fā)行備受市場(chǎng)關(guān)注。

一般而言，地方債發(fā)行需提前5個(gè)工作日披露發(fā)債材料。記者根據(jù)上周披露的發(fā)行材料梳理，本周6月27日-6月30日地方債預(yù)計(jì)發(fā)行5210億，其中新增專項(xiàng)債發(fā)行4095億。

這將是地方債連續(xù)三周發(fā)行規(guī)模超過(guò)5000億，在地方債發(fā)行歷史上絕無(wú)僅有?？紤]到風(fēng)險(xiǎn)低、市場(chǎng)認(rèn)購(gòu)高等因素，地方債都能成功發(fā)行。如將本周發(fā)行規(guī)?？紤]上，6月地方債發(fā)行規(guī)模將達(dá)到1.93萬(wàn)億，創(chuàng)出歷史新高。

在本周發(fā)行結(jié)束后，6月末新增專項(xiàng)債發(fā)行將達(dá)到3.4萬(wàn)億，基本完成目標(biāo)任務(wù)，但后續(xù)財(cái)政政策發(fā)力面臨缺“子彈”的問(wèn)題，市場(chǎng)、學(xué)界關(guān)于增量政策的討論仍在繼續(xù)。

發(fā)行規(guī)模創(chuàng)新高

早在5月初，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道即獨(dú)家報(bào)道，五一假期期間監(jiān)管部門緊急通知地方，要求地方進(jìn)一步加快專項(xiàng)債發(fā)行節(jié)奏，2022年新增專項(xiàng)債券須于6月底前基本發(fā)完。

此后官方發(fā)布的信息進(jìn)一步證實(shí)了本報(bào)的報(bào)道。國(guó)務(wù)院5月31日對(duì)外公布的《關(guān)于印發(fā)扎實(shí)穩(wěn)住經(jīng)濟(jì)一攬子政策措施的通知》稱，加快今年已下達(dá)的3.45萬(wàn)億元專項(xiàng)債券發(fā)行使用進(jìn)度，在6月底前基本發(fā)行完畢，力爭(zhēng)在8月底前基本使用完畢。

從實(shí)際發(fā)行進(jìn)度看，截至6月末新增專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模將達(dá)到3.4萬(wàn)億，完成已下達(dá)額度的99%；新增一般債發(fā)行規(guī)模達(dá)到0.61萬(wàn)億，完成全年額度的84%。這意味著新增專項(xiàng)債發(fā)行完成了既定的目標(biāo)任務(wù)。

一些地方也公開宣布完成了全年發(fā)行任務(wù)?！陡＝ㄈ?qǐng)?bào)》報(bào)道稱，6月14日福建省在中央國(guó)債登記結(jié)算有限公司發(fā)行新增政府債券697.21億元，至此，今年財(cái)政部下達(dá)該省的新增政府債務(wù)限額1640億元已全部發(fā)行完畢。福建省成為全國(guó)首個(gè)完成全年新增政府債券發(fā)行任務(wù)的省份。

再如，安徽省財(cái)政廳表示，6月15日安徽省由財(cái)政部國(guó)庫(kù)司代理公開招標(biāo)并成功發(fā)行一千多億地方政府債券。至此，2022年新增地方政府債券發(fā)行圓滿收官，其中，發(fā)行新增一般債券121.5億元、新增專項(xiàng)債券1615億元，發(fā)行節(jié)奏明顯提速，是全國(guó)完成年度新增政府債券發(fā)行任務(wù)的靠前省份。

安徽省財(cái)政廳表示，下一步，將進(jìn)一步壓實(shí)市縣主體責(zé)任，加快專項(xiàng)債券資金支出進(jìn)度，力爭(zhēng)在8月底前基本使用完畢，推動(dòng)盡快形成實(shí)物工作量。同時(shí)，組織市縣提早謀劃儲(chǔ)備項(xiàng)目、做實(shí)項(xiàng)目前期準(zhǔn)備，推動(dòng)健全專項(xiàng)債券項(xiàng)目?jī)?chǔ)備入庫(kù)、發(fā)行使用、開工建設(shè)的循環(huán)機(jī)制，為擴(kuò)大有效投資、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供財(cái)政保障。

回望歷史，今年是首次在6月底前完成新增專項(xiàng)債發(fā)行的年份。2015年-2018年，由于地方債額度未提前下達(dá)，5月底6月初新增專項(xiàng)債才啟動(dòng)發(fā)行。另?yè)?jù)記者梳理，2018年、2019年、2020年、2021年監(jiān)管部門要求專項(xiàng)債發(fā)完的時(shí)限分別為當(dāng)年10月底、9月底、10月底、11月底，專項(xiàng)債也在前述時(shí)限前完成發(fā)行。

從發(fā)行進(jìn)度看，5月后地方債發(fā)行明顯提速，其中5月發(fā)行規(guī)模達(dá)1.2萬(wàn)億，6月發(fā)行規(guī)模進(jìn)一步攀升至1.93萬(wàn)億，創(chuàng)出歷史新高，高出此前歷史高點(diǎn)0.6萬(wàn)億。

此前的歷史高點(diǎn)為2020年5月的1.3萬(wàn)億。當(dāng)時(shí)地方債發(fā)行加快主要是為了給特別國(guó)債發(fā)行讓路，在2020年6月、7月一萬(wàn)億特別國(guó)債發(fā)行完畢后，2020年8月地方債發(fā)行再度提速。

Wind數(shù)據(jù)顯示，2020年8月地方債發(fā)行規(guī)模達(dá)到1.2萬(wàn)億，是歷史第四高，僅次于今年6月、2020年5月、今年5月。

增量政策工具猜想

專項(xiàng)債在6月底發(fā)行完畢后，下半年財(cái)政政策面臨缺“子彈”的問(wèn)題。財(cái)政部部長(zhǎng)劉昆6月21日在十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十五次會(huì)議作報(bào)告時(shí)指出，下一步要加快落實(shí)已經(jīng)確定的政策，加大宏觀政策調(diào)節(jié)力度，謀劃增量政策工具，靠前安排、加快節(jié)奏、適時(shí)加力，繼續(xù)做好“六穩(wěn)”“六?！惫ぷ鳎行Ч芸刂攸c(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)，保持經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間。

6月25日，中國(guó)人民銀行貨幣政策委員會(huì)委員、中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心副理事長(zhǎng)王一鳴在中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)論壇季度論壇（2022年中期）上表示，當(dāng)前供需還存在較大缺口。盡管基建投資在專項(xiàng)債發(fā)行進(jìn)度加快的支撐下保持較快增長(zhǎng)，但仍然受到項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、資金用途、地方財(cái)政收支壓力、化解隱形債務(wù)等方面的約束。所以基建投資能不能對(duì)沖房地產(chǎn)和制造業(yè)投資減緩，還取決于下一步的政策力度。

王一鳴稱，當(dāng)務(wù)之急要穩(wěn)住宏觀經(jīng)濟(jì)大盤，努力實(shí)現(xiàn)二季度轉(zhuǎn)正，經(jīng)濟(jì)能夠穩(wěn)定在合理區(qū)間。就宏觀政策來(lái)說(shuō)，積極的財(cái)政政策需要加大力度。比如能不能適當(dāng)上調(diào)赤字水平，進(jìn)行預(yù)算調(diào)整。也可以考慮增加不計(jì)入赤字的特別國(guó)債的發(fā)行，來(lái)進(jìn)一步推動(dòng)內(nèi)需的擴(kuò)大。

據(jù)記者梳理，近期市場(chǎng)、學(xué)界提出的增量財(cái)政政策工具包括提高赤字率、發(fā)行抗疫特別國(guó)債、增發(fā)專項(xiàng)債、提前下達(dá)2023年專項(xiàng)債額度并在今年發(fā)行、利用往年剩余額度發(fā)專項(xiàng)債等，但這些工具都有一定的制約。

赤字率方面，今年名義赤字率是2.8%，確有提升的空間。歷史上，1998年8月、1999年8月、2000年8月全國(guó)人大常委會(huì)審議批準(zhǔn)預(yù)算調(diào)整方案，年中赤字率提升，主要是應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)沖擊。

在預(yù)算管理中，赤字通過(guò)發(fā)行普通國(guó)債及地方一般債解決，其中國(guó)債占比最大。但目前國(guó)債還有充足的額度，暫不需要再增加額度。Wind數(shù)據(jù)顯示，截至6月26日今年國(guó)債凈融資0.28萬(wàn)億，完成全年額度的10%，后續(xù)還有2.3萬(wàn)億的額度待發(fā)行。

特別國(guó)債用途靈活，可不計(jì)入赤字，其邏輯在于特別國(guó)債的投向需產(chǎn)生收益，要有穩(wěn)定的現(xiàn)金流與之對(duì)應(yīng)，以對(duì)應(yīng)的收益償還。此前，1998年的特別國(guó)債用于向四大行注資，2007年向中投公司注資，2020年則用于基建和抗疫支出。

華東某省財(cái)政廳人士表示，如果一筆特別國(guó)債對(duì)應(yīng)有實(shí)物資產(chǎn)，可以不列赤字。因此如果一定要發(fā)，最好要有對(duì)應(yīng)的實(shí)物量，不能純粹作為經(jīng)常性支出。

至于年內(nèi)增加專項(xiàng)債額度，此前并無(wú)先例。但當(dāng)前地方債債務(wù)率已突破100%，專項(xiàng)債擴(kuò)張面臨債務(wù)率約束。

至于提前下達(dá)次年專項(xiàng)債額度，此前確有先例：2019年-2022年額度均提前下達(dá)，下達(dá)時(shí)間一般是上一年的11月或者12月(2021年較為特殊，下達(dá)時(shí)間為當(dāng)年3月初)，發(fā)行則是當(dāng)年初。

根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)，提前下達(dá)地方債額度的年份為2019年-2022年，因此提前下達(dá)2023年額度可能還需再授權(quán)。而如果2023年額度在今年發(fā)行可能還面臨諸多程序上的難題，也容易造成“寅吃卯糧”的透支印象。

此外，根據(jù)財(cái)預(yù)（2017）89號(hào)文（《財(cái)政部關(guān)于試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專線債券品種的通知》），各地利用新增專項(xiàng)債務(wù)限額，以及利用上年末專項(xiàng)債務(wù)限額大于余額的部分自行選擇重點(diǎn)項(xiàng)目試點(diǎn)分類發(fā)行專項(xiàng)債券的，由省級(jí)政府制定實(shí)施方案以及專項(xiàng)債券管理辦法，提前報(bào)財(cái)政部備案后組織實(shí)施。

此前地方計(jì)劃進(jìn)行相關(guān)實(shí)踐，但未獲批準(zhǔn)。海南省2019年預(yù)算報(bào)告披露，根據(jù)財(cái)政部相關(guān)規(guī)定，中央財(cái)政鼓勵(lì)地方利用專項(xiàng)債務(wù)限額空間發(fā)行土地儲(chǔ)備、政府收費(fèi)公路及棚戶區(qū)改造等項(xiàng)目收益與融資自求平衡的專項(xiàng)債券。為保障重點(diǎn)項(xiàng)目資金需求，經(jīng)省政府同意、省人大常委會(huì)批準(zhǔn)，2018年海南省計(jì)劃全額動(dòng)用專項(xiàng)債務(wù)限額空間65.4億元發(fā)行項(xiàng)目收益與融資自求平衡專項(xiàng)債券。在2018年執(zhí)行過(guò)程中，因債務(wù)管控政策收緊，財(cái)政部不同意地方利用專項(xiàng)債務(wù)空間發(fā)行債券，因此海南省未能發(fā)行上述專項(xiàng)債券。

財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，截至2021年末地方政府專項(xiàng)債限額18.2萬(wàn)億，余額16.7萬(wàn)億，二者存在1.5萬(wàn)億的空間。但這一“空間”在各省之間并非平均分布，約一半集中于京滬兩地。前述兩個(gè)方案均面臨地方債務(wù)率的約束。

從目前的情況看，前述財(cái)政政策增量工具仍在討論中，后續(xù)仍需官方定調(diào)。