等待8年，五家國資投資公司終迎“轉(zhuǎn)正”

6月21日，國務(wù)院國資委消息，中國寶武、國投、招商局集團(tuán)、華潤集團(tuán)和中國建材等5家企業(yè)正式從國有資本投資公司試點轉(zhuǎn)為國有資本投資公司。

2014年7月，國資委開啟國有資本投資運營公司試點，其中運營公司試點包括國新集團(tuán)和城通集團(tuán)兩家，投資公司試點則相繼納入三批企業(yè)，總計19家。上述國有資本投資公司、國有資本運營公司也被稱為“兩類公司”，其改革即所謂的“兩類公司改革”。

轉(zhuǎn)正名單中，國投是2014年首批納入投資公司試點名單兩家企業(yè)之一企業(yè)，至今試點已接近8年時間，其余四家企業(yè)的試點時間也均超過3年時間。國資委消息，其余12家企業(yè)繼續(xù)深化試點，2家企業(yè)則退出了試點名單。

由此可見，國資委對待這一試點轉(zhuǎn)正推進(jìn)審慎。

謹(jǐn)慎的原因在于，國資投資公司改革涉及國資委監(jiān)管方式本身的調(diào)整，也涉及央企多年來頗具行政色彩的“總公司-產(chǎn)業(yè)公司”管理架構(gòu)。

6月24日，一名國資人士對經(jīng)濟觀察報記者表示，5家轉(zhuǎn)正，意味著國資監(jiān)管部分職權(quán)轉(zhuǎn)給企業(yè)集團(tuán)董事會，也意味著實現(xiàn)有效經(jīng)營授權(quán)。

職權(quán)轉(zhuǎn)移的本質(zhì)是將法人財產(chǎn)權(quán)交給企業(yè)，包括長期規(guī)劃，投資，收入分配，選人用人等。比如此前央企的長期規(guī)劃需要在規(guī)劃局批，薪酬分配需要在分配局批，選人用人需要在中組部和干部局批。未來，一些重大規(guī)劃和投資計劃會直接交給集團(tuán)，二級企業(yè)任免交二級公司董事會。

上述國資人士指出：“轉(zhuǎn)正的企業(yè)在工資分配上將有更大主動權(quán)，在下步即將推動的央企重組中位置也更優(yōu)越?！?/p>

在粵開證券首席經(jīng)濟學(xué)家羅志恒看來，5家企業(yè)正式轉(zhuǎn)為國有資本投資公司，是國企監(jiān)管方式從“管企業(yè)”到“管資本”轉(zhuǎn)型的重要節(jié)點。

6月23日，陽光時代律師事務(wù)所合伙人朱昌明說：“這標(biāo)志著國有資本投資公司從試點階段開始轉(zhuǎn)到到推廣階段，這是改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制、完善國有資產(chǎn)管理體制進(jìn)程中的里程碑事件?！?/p>

按照國資委的規(guī)劃，下一步將“分類施策”，后續(xù)根據(jù)試點成效進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化轉(zhuǎn)正企業(yè)名單。

經(jīng)濟觀察報獲悉，有關(guān)方面正在考慮組建首家國務(wù)院直接授權(quán)的國有資本投資公司，不過截至發(fā)稿，尚未得到國務(wù)院國資委官方回復(fù)。

國資投資公司改革意義何在？

國資投資公司改革的本質(zhì)是國央企總部職能和身份的變化，這種變化即包括國資委對其監(jiān)管方式的變化，也包括其對下屬產(chǎn)業(yè)集團(tuán)公司管理方式的變化。

國有資本投資公司的功能定位是“在國家授權(quán)范圍內(nèi)履行國有資本出資人職責(zé)”。但從機構(gòu)性質(zhì)上看，它們是國有獨資公司，以其出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任。集團(tuán)本部不再從事具體生產(chǎn)經(jīng)營活動，而是作為專業(yè)化、市場化的國有資本運作平臺。

中國企業(yè)改革與發(fā)展研究會研究員吳剛梁認(rèn)為，長期以來，我國國資監(jiān)管體制形成了一套“管人、管事、管資產(chǎn)”的模式，行政化色彩較為濃厚，容易管得過多、過細(xì)，管得國有企業(yè)缺乏活力。而新改組的國有資本投資公司介于國資監(jiān)管機構(gòu)與實體企業(yè)之間，是一個承上啟下的環(huán)節(jié)，避免了國資監(jiān)管機構(gòu)直接干預(yù)國有企業(yè)的具體經(jīng)營活動。

在進(jìn)行國資投資公司改革后，國資委-兩類公司-產(chǎn)業(yè)集團(tuán)的三層管理架構(gòu)正在逐步形成。

在這種模式下，國有資本投資公司成為一個“隔離層”，更有利于形成以管資本為主的國資監(jiān)管模式。

為什么是這五家？

2014年、2016年、2018年，國資委相繼建立了三批國資投資公司試點，形成了總計19家試點企業(yè)名單。

相對而言，這19家試點企業(yè)的治理機制比較完善、資本運作能力較強。經(jīng)過8年的試點工作，目前已經(jīng)形成了一些可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗和模式。

從試點情況看，試點企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績超出中央企業(yè)的平均水平，但部分試點企業(yè)在功能定位、布局結(jié)構(gòu)調(diào)整、資本投資運營、管控模式優(yōu)化等方面還比較欠缺，需要進(jìn)一步完善和提高。

基于此，國資委只選取了其中5家轉(zhuǎn)正。

朱昌明認(rèn)為，轉(zhuǎn)正意味著，5家企業(yè)已經(jīng)具備全面從事國有資本投資的能力，也將享有國有資本投資公司的全部職權(quán)，可以在主業(yè)領(lǐng)域內(nèi)自主開展國有資本運作。“一句話，轉(zhuǎn)正企業(yè)將獲得國資委充分的授權(quán)，真正更為自主開展國有資本投資的中央企業(yè)，”朱昌明說。

轉(zhuǎn)正后，國有資本投資公司為戰(zhàn)略決策、資本投資、風(fēng)險監(jiān)督的主體，承擔(dān)國有資本的配置與監(jiān)管；產(chǎn)業(yè)集團(tuán)定位為產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資產(chǎn)整合的主體，承擔(dān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和資產(chǎn)整合功能。

在朱昌明看來，上述改革可以有效壓縮管理層級，有利于針對不同定位的國企實施有針對性的改革舉措，兩類公司還是以國有獨資公司為主，而產(chǎn)業(yè)集團(tuán)則可以推行混合所有制改革，鼓勵有條件的產(chǎn)業(yè)集團(tuán)上市，引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，放大國有資本功能。

不過，羅志恒還表示，前期文件指出，要按照國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)授予出資人職責(zé)和政府直接授予出資人職責(zé)兩種模式開展國有資本投資運營公司試點。這既關(guān)系到三層管理架構(gòu)的頂層設(shè)計，也影響到治理結(jié)構(gòu)、運行模式等方面。目前，按照兩種模式的央企的劃分方式尚有待明確，或?qū)⒊蔀橄乱浑A段的重點工作之一。

定位與調(diào)整

結(jié)合當(dāng)前改革實踐，吳剛梁認(rèn)為，下一步，需要進(jìn)一步明確兩類公司的功能定位。試點企業(yè)既要認(rèn)識到自身與產(chǎn)業(yè)集團(tuán)不同，又要認(rèn)識到自身與運營公司也不同。投資公司雖然不經(jīng)營具體業(yè)務(wù)，但所投資控股企業(yè)仍有主業(yè)管理要求，投資手段以戰(zhàn)略性持股為主，需要保持國有資本對核心業(yè)務(wù)的戰(zhàn)略控制和財務(wù)約束。

但是，當(dāng)前一些試點企業(yè)，從集團(tuán)公司改組為國有資本投資公司之后，運行模式并未發(fā)生實質(zhì)性變化，所謂試點工作只是簡單地“翻牌”，沒有充分發(fā)揮國有資本運作平臺的作用，出現(xiàn)定位上的偏差。

同時，兩類公司需要優(yōu)化資本布局與結(jié)構(gòu)調(diào)整。試點企業(yè)要進(jìn)一步優(yōu)化資本布局和資源配置，首先要加快內(nèi)部業(yè)務(wù)整合，促進(jìn)國有資本合理流動，把資源向重點行業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域和優(yōu)勢企業(yè)集中，更好服務(wù)國家戰(zhàn)略需要。當(dāng)前尤其要在落實創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、推動產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈升級中發(fā)揮更大作用，加快培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。

但是，當(dāng)前有一些試點企業(yè)，業(yè)務(wù)領(lǐng)域過于寬泛，重組并購也沒有實現(xiàn)有效融合，資產(chǎn)規(guī)模龐大，但競爭力不強，還有些企業(yè)出現(xiàn)“脫實向虛”的趨勢，過多地從事金融、地產(chǎn)等“賺快錢”業(yè)務(wù)。因此，對于這些非主業(yè)資產(chǎn)與非優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，要果斷剝離與處置，更多地聚集主責(zé)主業(yè)，履行好中央企業(yè)的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)。

吳剛梁認(rèn)為，未來兩類公司還需要提高資本投資運營能力。作為專業(yè)化、市場化的資本運作平臺，要推動生產(chǎn)經(jīng)營事項下沉、資本投資運營功能上移。要豐富資本運營手段與工具，運用基金管理、資產(chǎn)收購、股權(quán)投資、專業(yè)化重組、IPO等方式，將更多的資產(chǎn)注入到上市公司，提高國有資產(chǎn)的證券化率，促進(jìn)國有資本在流動中提升價值。

根據(jù)分層分類改革的要求，國有資本投資運營公司所屬子企業(yè)未來還要“積極推進(jìn)”混合所有制改革，通過改革深度轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制。目前不少國有企業(yè)存在“混而不改”的問題。對國有資本控股的混合所有制企業(yè)，仍然實行國有獨資、全資公司那一套管控模式。

吳剛梁表示，因此，應(yīng)該按照“由易到難”的原則，對國有股權(quán)比例低于50%且其他所有制股東能夠有效參與公司治理的國有相對控股混合所有制企業(yè)，依據(jù)公司章程實施差異化管控，聚焦打造一流總部，將戰(zhàn)略管控和授權(quán)放權(quán)落實到位。同時，健全所屬子企業(yè)的市場化經(jīng)營機制，完善選人用人機制，特別要“敢用”“會用”中長期激勵“工具箱”。

一位國資平臺公司負(fù)責(zé)人看來，平臺公司是一類特殊的國有企業(yè)，是具有市場化性質(zhì)的類金融機構(gòu)。

“首先，平臺公司具有市場化性質(zhì)，這是平臺公司區(qū)別于國資監(jiān)管機構(gòu)的一個重要體現(xiàn)，即以市場化方式去實現(xiàn)政府的戰(zhàn)略意圖，包括培育發(fā)展產(chǎn)業(yè)、推進(jìn)國資運作、完善國資監(jiān)管等?！?/p>

“其次，平臺公司是類金融機構(gòu)，平臺公司的主業(yè)是資本運作、股權(quán)管理、投資增值等類金融業(yè)務(wù)，公司員工更多的是金融類、財經(jīng)類、法律類人才，這也使得平臺公司在考核評價、薪酬激勵等方面，應(yīng)該區(qū)別于一般的產(chǎn)業(yè)集團(tuán)或功能保障類企業(yè)?！?/p>

“第三，平臺公司既體現(xiàn)功能性，也具備競爭性，既要完成好政府交辦的任務(wù)，體現(xiàn)國有企業(yè)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)；又要拓展競爭性業(yè)務(wù)，提升企業(yè)市場競爭力，實現(xiàn)長遠(yuǎn)健康發(fā)展。在不同的時期，平臺公司功能性業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)的占比是根據(jù)需要動態(tài)變化調(diào)整的?！?/p>

羅志恒認(rèn)為，下一步，監(jiān)管部門應(yīng)加快劃分國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)授予出資人職責(zé)和政府直接授予出資人職責(zé)兩種模式，做好配套的治理結(jié)構(gòu)改革、運行模式改革等方面政策設(shè)計。加快推進(jìn)將中央和地方各級黨政機關(guān)、事業(yè)單位所屬企業(yè)的國有資本納入經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管體系。