加快氣候變化立法，助力“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)

制定應(yīng)對氣候變化法既能從法律層面彰顯我國氣候行動的決心和原則，也可以填補(bǔ)現(xiàn)有法律白地，還有利于凝心聚力，確保我國對氣候變化工作的統(tǒng)籌和有序開展。

法治是黨的路線方針政策順利實(shí)施的保障。碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)（以下簡稱“雙碳”目標(biāo)）的實(shí)現(xiàn)離不開社會主義法治體系的保障。健全的法治體系不僅可以確?！半p碳”目標(biāo)具有剛性約束力、增強(qiáng)相關(guān)制度的穩(wěn)定性和可預(yù)期性，還可以對“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中出現(xiàn)的利益沖突進(jìn)行平衡、協(xié)調(diào)，保障參與主體的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)環(huán)境公平和氣候正義，以及經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和碳排放之間的脫耦。

我國如期或提前實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)意義深遠(yuǎn)

“雙碳”目標(biāo)事關(guān)中華民族永續(xù)發(fā)展和人類命運(yùn)共同體的構(gòu)建，對于我國實(shí)現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)、引領(lǐng)全球氣候治理具有重大深遠(yuǎn)的意義。

首先，“雙碳”目標(biāo)是我國引領(lǐng)全球氣候治理、推動構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的必然選擇。工業(yè)革命以來全球變暖引發(fā)的極端天氣頻發(fā)、海水酸化、海平面上升、生物多樣性減少以及其他與其相關(guān)的自然災(zāi)害是人類社會迄今為止所面臨的最具挑戰(zhàn)性的全球問題。聯(lián)合國研究報(bào)告顯示，過去20年全球自然災(zāi)害的發(fā)生頻率幾乎是1980—1999年間的兩倍，因氣候變化導(dǎo)致的極端天氣事件占了其中一大部分。為了應(yīng)對氣候危機(jī)，《巴黎協(xié)定》將全球平均溫升控制在2℃以下并爭取實(shí)現(xiàn)1.5℃以下的目標(biāo)，呼吁各國盡快實(shí)現(xiàn)碳排放量達(dá)到峰值，爭取本世紀(jì)下半葉實(shí)現(xiàn)凈零排放。據(jù)此，占世界GDP總量75%和碳排放總量65%的國家紛紛提出了碳排放遠(yuǎn)景目標(biāo)。可以說，碳達(dá)峰和碳中和已成為全球氣候治理體系的新入場券，是構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的新基石。我國近年溫室氣體排放量超過100億噸，是全球?qū)崿F(xiàn)碳中和、保護(hù)全球氣候系統(tǒng)的關(guān)鍵。在此背景下，我國應(yīng)當(dāng)參與國際氣候合作，如期并爭取提前實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，參與并重塑全球氣候治理體系。

其次，“雙碳”目標(biāo)也是實(shí)現(xiàn)我國綠色低碳發(fā)展、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。我國仍面臨著嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題，同時也是易受氣候變化影響的國家。環(huán)境污染與溫室氣體排放同根同源，很多大氣污染物質(zhì)或者其前體物本身就是溫室氣體或具有增溫潛力的氣體。因而，我國可以在應(yīng)對環(huán)境污染的同時控制溫室氣體的排放。環(huán)境污染、生態(tài)破壞以及氣候變化問題源于發(fā)展和技術(shù)應(yīng)用，也需要通過高質(zhì)量發(fā)展和科技創(chuàng)新來解決?！半p碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的唯一路徑是綠色低碳和高質(zhì)量發(fā)展?！半p碳”目標(biāo)在本質(zhì)上就是要推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與碳排放逐漸“脫鉤”，而構(gòu)建綠色低碳發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系則是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的關(guān)鍵舉措。

實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存

“雙碳”目標(biāo)對我國來說既是重要的機(jī)遇，也是空前的挑戰(zhàn)。

一方面，黨的十八大以來，我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)文明建設(shè)和全面依法治國取得明顯成效，這為“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)夯實(shí)了基礎(chǔ)，也為“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供了良好條件。

首先，生態(tài)文明思想為我國“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供了根本遵循。其次，綠色低碳發(fā)展理念為“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供了正確路徑。再次，能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和綠色低碳技術(shù)為“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供了重要支撐。我國可再生能源的長足發(fā)展、傳統(tǒng)能源的清潔高效利用，固碳、碳捕集封存和利用技術(shù)（CCUS）、負(fù)排放技術(shù)等綠色低碳技術(shù)的發(fā)展有助于以更低成本和更高效率實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。

另一方面，我國正處于工業(yè)化、現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展階段，作為能源消耗大國和溫室氣體排放大國，“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也面臨著雙重壓力和巨大挑戰(zhàn)。

首先，化石能源依賴型的能源結(jié)構(gòu)在短期內(nèi)難以完成結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。能源結(jié)構(gòu)調(diào)整是應(yīng)對氣候變化的關(guān)鍵，是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重中之重。由于資源稟賦特點(diǎn)，我國能源供給體系長期以來均以化石能源為主，碳排放主要來自于化石能源的消耗，其中，煤炭碳排放占碳排放總量的76.6%，石油占17.0%，天然氣占6.4%?？梢灶A(yù)見，盡管未來傳統(tǒng)化石能源的比例將大幅下降，但我國能源結(jié)構(gòu)的高碳特征無法在短期內(nèi)徹底改變，我國很有可能仍是煤炭占能源結(jié)構(gòu)比例很高的國家。能源領(lǐng)域短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)“低碳”或“脫碳”是我國實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)面臨的巨大挑戰(zhàn)。

其次，高昂的碳減排成本是對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。我國工業(yè)化起步遲，城市化過程短，目前尚未完成碳達(dá)峰，而碳中和時點(diǎn)又幾乎與歐美發(fā)達(dá)國家同步。這就導(dǎo)致我國“雙碳”目標(biāo)不能完全通過市場機(jī)制調(diào)節(jié)來實(shí)現(xiàn)，整個碳排放倒“U”字形曲線呈現(xiàn)高度的人為壓縮狀態(tài)。這意味著，相對于歐美國家，我國實(shí)現(xiàn)碳中和的碳減排成本會更高。研究表明，我國未來實(shí)現(xiàn)碳中和的綜合成本可能要比美國高2到3倍。按照2020年清華大學(xué)的報(bào)告，我國要實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)，需要新增約138萬億元投資。對于剛剛完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的我國而言，如此高昂的碳減排成本無疑是一個嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，如果碳減排措施不當(dāng)很可能會造成企業(yè)生產(chǎn)成本增加、商品價(jià)格上漲，進(jìn)而制約經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)增長和社會的全面轉(zhuǎn)型。

最后，缺乏系統(tǒng)有效的法律規(guī)制是制約“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要因素。與其他領(lǐng)域相比，我國在氣候變化領(lǐng)域的法律體系及法律的有效應(yīng)用嚴(yán)重滯后，缺乏該領(lǐng)域的綜合性立法——相關(guān)法律、法規(guī)幾乎均不是從應(yīng)對氣候變化的視角制定的，相互之間也不協(xié)調(diào)，甚至存在沖突，法律的實(shí)施也與實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的要求相去甚遠(yuǎn)。因而，既有法律體系不僅無法為“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供強(qiáng)有力的法律支持，反而可能掣肘“雙碳”目標(biāo)的達(dá)成。

法治化是“雙碳”目標(biāo)達(dá)成的根本保障

在實(shí)現(xiàn)我國“雙碳”目標(biāo)的過程中，法治化和市場化不可或缺。市場化的目標(biāo)是引入市場力量，搭建“有為政府和有效市場”的合作平臺，引導(dǎo)碳資源配置趨向更優(yōu)的市場效率，促進(jìn)綠色金融和低碳技術(shù)的市場化發(fā)展，而法治化則旨在為綠色低碳市場化改革提供制度支撐和法律保障，為國家氣候治理提供一個剛性的框架。

法治化長效機(jī)制是確?！半p碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的根本保障。以法治方式保障“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是各國的普遍選擇。一方面，我國應(yīng)當(dāng)加快制定和頒行應(yīng)對氣候變化法和能源法。由于距離碳達(dá)峰的時間只有不到10年，我國不宜采納過渡性立法，制定應(yīng)對氣候變化法既能從法律層面彰顯我國氣候行動的決心和原則，也可以填補(bǔ)現(xiàn)有法律白地，還有利于凝心聚力，確保我國對氣候變化工作的統(tǒng)籌和有序開展。正在征求意見的能源法草案也應(yīng)以“雙碳”目標(biāo)為指引進(jìn)行修改，并確立能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和能源效率提升的核心地位。另一方面，還應(yīng)以“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)，以綠色低碳發(fā)展理念為依據(jù)，積極修改生態(tài)、環(huán)境、能源領(lǐng)域的相關(guān)法律，并與正在制定過程中的應(yīng)對氣候變化法保持協(xié)同。

完善碳定價(jià)市場法制是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的優(yōu)先戰(zhàn)略。碳定價(jià)是氣候政策的基石，是以較低成本實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的市場工具。以法治方式保障碳定價(jià)的順利實(shí)施，這是世界多數(shù)國家的通行做法。我國應(yīng)當(dāng)將碳定價(jià)制度作為實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的優(yōu)先戰(zhàn)略，并建立健全碳定價(jià)市場法制體系。一方面，要推進(jìn)全國統(tǒng)一的碳排放交易市場法律體系建設(shè)，包括明確碳排放配額作為新型財(cái)產(chǎn)權(quán)的載體，確立配額逐步有償分配的實(shí)施計(jì)劃，探索運(yùn)用碳金融工具促進(jìn)碳排放交易機(jī)制，以及明確碳匯項(xiàng)目產(chǎn)生的經(jīng)核證的減排量的法律性質(zhì)和相應(yīng)的抵消規(guī)則，明確配額的儲存和借貸，確立碳價(jià)的安全閥機(jī)制（碳市場的價(jià)格控制機(jī)制），探討碳市場的國際或區(qū)域鏈接等。另一方面，要研究探索碳稅制度及其與碳排放交易體系的協(xié)同關(guān)系，形成復(fù)合碳排放控制模式。據(jù)預(yù)測，全面運(yùn)行的全國碳市場只能覆蓋我國50%的碳排放量，僅依靠碳排放交易難以實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。因而，應(yīng)當(dāng)考慮碳稅的應(yīng)用。至于碳交易與碳稅之間的協(xié)同關(guān)系，我國需要綜合考慮多種因素（如不同行業(yè)的排放量占比、行業(yè)減排對技術(shù)創(chuàng)新的依賴程度、碳排放監(jiān)測和核算難度等）確定特定行業(yè)、特定主體采納何種碳定價(jià)制度，如此將有利于衡量各個行業(yè)碳達(dá)峰、碳中和技術(shù)的成熟程度，促成差別化碳價(jià)，并激勵低碳、零碳或負(fù)碳的技術(shù)創(chuàng)新。