“雙碳”達(dá)標(biāo)需政府市場兩手發(fā)力

碳達(dá)峰、碳中和的“1+N”政策體系中的頂層設(shè)計(jì)文件“1”終于正式發(fā)布了。10月24日，黨中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》（下稱《意見》），這是自去年9月中國領(lǐng)導(dǎo)人在聯(lián)合國大會上宣布中國要實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和以來的首份綱領(lǐng)性文件，預(yù)計(jì)未來將有N個(gè)保障政策落地。

《意見》指出，實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)要堅(jiān)持“雙輪驅(qū)動”的工作原則，“政府和市場兩手發(fā)力”，要“深化能源和相關(guān)領(lǐng)域改革，發(fā)揮市場機(jī)制作用，形成有效激勵約束機(jī)制”。也就是說，要在政府的規(guī)劃和引導(dǎo)下，充分發(fā)揮市場機(jī)制在實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)中的作用。

完善全國碳排放交易市場

《意見》提出要“統(tǒng)籌建立二氧化碳排放總量控制制度”，“推進(jìn)市場機(jī)制建設(shè)”，體現(xiàn)了“雙輪驅(qū)動”的工作原則。

總量控制制度是碳交易市場的基礎(chǔ)和核心。政府根據(jù)“雙碳”目標(biāo)確定二氧化碳排放總量，并將配額分配（或拍賣）納入減排規(guī)劃中的各個(gè)企業(yè)。為避免超額排放帶來的經(jīng)濟(jì)處罰，那些排放配額不足的企業(yè)就需要向那些擁有多余配額的企業(yè)購買排放權(quán)，通過市場競爭產(chǎn)生碳排放價(jià)格。這個(gè)價(jià)格就相當(dāng)于碳排放造成損害的成本，由碳排放配額不足的企業(yè)承擔(dān)。這樣，將二氧化碳排放的“負(fù)面外部性”內(nèi)部化，體現(xiàn)“誰污染誰付費(fèi)原則”。

在前期地方層面碳排放交易試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，中國全國性的碳市場已于2021年7月16日正式上線交易。當(dāng)前，這一市場覆蓋了我國發(fā)電行業(yè)的燃煤和燃?xì)鈾C(jī)組，囊括了我國近一半的化石燃料燃燒所產(chǎn)生的碳排放，成為世界上最大的碳市場。

碳排放市場將碳排放權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N具有稀缺性的物品，把原本一直游離在企業(yè)之外的氣候變化因素納入企業(yè)的成本，改變企業(yè)的收支結(jié)構(gòu)。具有碳減排技術(shù)優(yōu)勢的企業(yè)碳排放較少，而碳減排劣勢企業(yè)碳排放較多，通過碳排放交易，碳減排優(yōu)勢企業(yè)獲取收益。在碳排放市場的競爭下，碳排放就成為一種商品。

為降低成本，企業(yè)會投入資金去提升碳減排技術(shù)，以減少碳排放，從而促進(jìn)碳減排技術(shù)的進(jìn)步。碳減排技術(shù)的進(jìn)步促使企業(yè)降低對高碳排放的化石燃料的依賴，降低溫室氣體排放水平，從而使經(jīng)濟(jì)走上低碳發(fā)展之路。

日本和歐美各國的經(jīng)驗(yàn)證明，這種交易機(jī)制具有減排效果明顯、減排效率高的特點(diǎn)，這是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)和能源轉(zhuǎn)型的一項(xiàng)重要的市場型政策規(guī)制工具，取得了顯著的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)效益。

碳市場是一個(gè)系統(tǒng)工程，為充分發(fā)揮碳市場的市場化機(jī)制對碳減排的作用，《意見》指出，要“逐步擴(kuò)大市場覆蓋范圍，豐富交易品種和交易方式，完善配額分配管理。將碳匯交易納入全國碳排放權(quán)交易市場，建立健全能夠體現(xiàn)碳匯價(jià)值的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”。我國已經(jīng)計(jì)劃在“十四五”期間將鋼鐵、水泥、化工、電解鋁等行業(yè)納入碳排放權(quán)交易機(jī)制，后續(xù)還可以積極考慮逐步將其他能源密集型行業(yè)和減碳企業(yè)納入其中，以增強(qiáng)減排力度。

改革能源價(jià)格形成機(jī)制

在自由競爭的市場中，在價(jià)格的引導(dǎo)下，市場機(jī)制起著調(diào)節(jié)商品供求、優(yōu)化資源配置的重要作用。當(dāng)能源價(jià)格由市場機(jī)制形成，充分反映碳排放的外部性和原材料成本時(shí)，就能對包括碳排放在內(nèi)的成本構(gòu)成制約，從而推動形成節(jié)能低碳的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和消費(fèi)理念。

首先，能源價(jià)格要充分反映污染成本。碳排放是一個(gè)外部性問題，解決外部性的方法是給碳排放定價(jià)并讓排放者支付。碳排放定價(jià)機(jī)制可以采用庇古的征稅法，如開征污染稅，即碳稅，也可以采用科斯的市場交易法，如碳排放交易機(jī)制。讓碳排放者支付碳排放成本，這將提高能源消費(fèi)成本，推動減碳技術(shù)發(fā)展。

其次，進(jìn)行能源價(jià)格市場化形成機(jī)制改革以使能源價(jià)格充分反映能源成本和供求關(guān)系。以電能為例，電能是我國能源消費(fèi)的主要品種之一，2020年，電能占終端能源消費(fèi)比重為27%左右，遠(yuǎn)超全球平均水平的19%。未來用電場景還將會越來越豐富，對電力的需求將持續(xù)增長。根據(jù)全球能源互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展合作組織預(yù)測，到2060年，電能占終端用能的比重將達(dá)到66%，成為最主要的能源消費(fèi)品種。

當(dāng)前我國的電價(jià)并沒有全面反映發(fā)電供電成本，電價(jià)太便宜，主要由我國煤電市場長期存在的“計(jì)劃電市場煤”這一問題所致?；痣姷闹饕牧鲜敲禾?，煤炭價(jià)格由市場形成，但是電價(jià)受計(jì)劃控制，只能在一個(gè)小范圍內(nèi)浮動，無法根據(jù)煤炭成本和電力市場供求狀況自由浮動。動力煤是火力發(fā)電的主要原材料，當(dāng)前動力煤價(jià)格持續(xù)上漲，處于歷史高位，火電企業(yè)成本大幅上升，打擊了其發(fā)電的積極性。這是導(dǎo)致近期電力短缺的一個(gè)重要原因。

《意見》指出，要“全面推進(jìn)電力市場化改革，加快培育發(fā)展配售電環(huán)節(jié)獨(dú)立市場主體”，“擴(kuò)大市場化交易規(guī)模”，“完善電力等能源品種價(jià)格市場化形成機(jī)制。從有利于節(jié)能的角度深化電價(jià)改革，理順輸配電價(jià)結(jié)構(gòu)，全面放開競爭性環(huán)節(jié)電價(jià)”。具體來看，首先，要在發(fā)電、輸配電環(huán)節(jié)進(jìn)行市場化改革，通過市場競爭降低成本，而不是簡單地在“市場煤”的基礎(chǔ)上加成形成終端電價(jià)，防止發(fā)電供電企業(yè)簡單地將成本向下游轉(zhuǎn)移；其次，進(jìn)一步完善電力交易中心建設(shè)，逐步擴(kuò)大電力交易市場的市場化定價(jià)機(jī)制覆蓋范圍；再次，完善居民階梯電價(jià)制度，逐步取消電價(jià)交叉補(bǔ)貼，使電力價(jià)格更好地反映供電成本，引導(dǎo)居民形成節(jié)能低碳的消費(fèi)理念。

進(jìn)行價(jià)格市場化形成機(jī)制改革，使能源價(jià)格充分反映能源成本和供求關(guān)系，就是用經(jīng)濟(jì)手段平衡供求矛盾，優(yōu)化能源配置，將能源配置到使用效率最高的那部分用戶，避免資源浪費(fèi)。