全國(guó)碳市場(chǎng)來(lái)了 地方試點(diǎn)何去何從？

全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)（下稱(chēng)“全國(guó)碳市場(chǎng)”）日前正式上線(xiàn)，標(biāo)志著我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化和節(jié)能減排工作進(jìn)入了新階段。

自2013年起，我國(guó)相繼啟動(dòng)了北京、上海、天津、重慶、湖北、廣東、深圳以及福建等八省市的碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作，八年的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)積累，為全國(guó)碳市場(chǎng)的建立、碳市場(chǎng)配額分配、交易制度等方面的完善提供了重要支撐，也對(duì)促進(jìn)試點(diǎn)省市控制溫室氣體排放、探索達(dá)峰路徑發(fā)揮了積極作用。

那么，全國(guó)碳市場(chǎng)啟動(dòng)后，各地應(yīng)如何利用碳市場(chǎng)手段開(kāi)展工作，促進(jìn)本地低碳發(fā)展？先前的試點(diǎn)碳市場(chǎng)省市又該如何利用全國(guó)與地方兩個(gè)碳市場(chǎng)探索各具特色的脫碳路徑？長(zhǎng)遠(yuǎn)看，伴隨全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的穩(wěn)步成熟，地方碳市場(chǎng)試點(diǎn)又將何去何從，下一步工作應(yīng)如何做？圍繞上述諸多問(wèn)題，近日記者展開(kāi)了一系列調(diào)研采訪。

地方先行先試

夯實(shí)全國(guó)碳市場(chǎng)根基

碳市場(chǎng)是利用市場(chǎng)機(jī)制控制和減少溫室氣體排放、推進(jìn)綠色低碳發(fā)展的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新，也是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)的重要政策工具。

全國(guó)性市場(chǎng)的順利啟動(dòng)，地方碳市場(chǎng)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)“功不可沒(méi)”。“地方碳市場(chǎng)試點(diǎn)運(yùn)行以來(lái)，重點(diǎn)排放單位履約率保持較高水平，市場(chǎng)覆蓋范圍內(nèi)碳排放總量和強(qiáng)度保持雙降。”國(guó)網(wǎng)能源研究院高級(jí)研究員楊素在接受記者采訪時(shí)指出，截至2021年6月，試點(diǎn)碳市場(chǎng)已覆蓋鋼鐵、電力、水泥等20多個(gè)行業(yè)，涉及近3000家重點(diǎn)排放單位，累計(jì)成交量4.8億噸二氧化碳當(dāng)量，成交額約114億元。

以北京為例，相關(guān)材料顯示，北京市啟動(dòng)試點(diǎn)碳市場(chǎng)以來(lái)，運(yùn)行機(jī)制逐步完善、交易日趨活躍、碳配額價(jià)格穩(wěn)健上漲，有力支撐了北京市超額完成國(guó)家下達(dá)的“十三五”碳強(qiáng)度下降目標(biāo)，2020年，北京碳強(qiáng)度為全國(guó)最優(yōu)。截至目前，北京試點(diǎn)碳市場(chǎng)覆蓋發(fā)電、石化、水泥、熱力、其他工業(yè)、交通、服務(wù)業(yè)以及航空等八大行業(yè)，共有碳排放量超過(guò)5000噸/年以上的859家重點(diǎn)碳排放單位納入。

湖北在碳市場(chǎng)活躍度與節(jié)能減排方面同樣成效顯著?！皳?jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在累計(jì)6個(gè)履約年度內(nèi)，湖北試點(diǎn)在交易量、交易額、市場(chǎng)參與率、履約率等市場(chǎng)指標(biāo)方面都位列試點(diǎn)碳市場(chǎng)前列，同時(shí)納入企業(yè)二氧化碳排放絕對(duì)量和強(qiáng)度實(shí)現(xiàn)了雙下降，其中二氧化碳排放量累計(jì)減少二氧化碳1760萬(wàn)噸，16個(gè)行業(yè)中有14個(gè)實(shí)現(xiàn)了二氧化碳排放量下降。”湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院低碳經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)助理黃錦鵬對(duì)記者說(shuō)。

上海亦通過(guò)建立完善碳市場(chǎng)交易系統(tǒng)和交易機(jī)構(gòu)建設(shè)，優(yōu)化完善交易規(guī)則和交易系統(tǒng)，形成了多層次碳市場(chǎng)?！吧虾Ｌ际袌?chǎng)的穩(wěn)定運(yùn)行進(jìn)一步促進(jìn)了上海碳市場(chǎng)配套產(chǎn)業(yè)的落地發(fā)展。”上海市生態(tài)環(huán)境局大氣環(huán)境與應(yīng)對(duì)氣候變化處相關(guān)負(fù)責(zé)人表示。

地方碳市場(chǎng)先試先行的探索，為全國(guó)碳市場(chǎng)順利開(kāi)市以及繼續(xù)深入擴(kuò)大提供了經(jīng)驗(yàn)支撐?！盁o(wú)論是北京、湖北，還是上海，各具特色的地方碳市場(chǎng)在碳市場(chǎng)配額分配、交易制度等方面都已建立成熟體系，均為全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的建立、運(yùn)行夯實(shí)了根基?！敝袊?guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)規(guī)劃發(fā)展部主任潘荔說(shuō)。

在黃錦鵬看來(lái)，地方碳市場(chǎng)試點(diǎn)時(shí)期，體量較小，且多為區(qū)域性分割市場(chǎng)，市場(chǎng)流動(dòng)性不足導(dǎo)致無(wú)法形成有效均衡價(jià)格，也為全國(guó)碳市場(chǎng)的“一盤(pán)棋”布局積累了經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

因地制宜碳減排

地方與全國(guó)協(xié)同不可少

那么，全國(guó)碳市場(chǎng)啟動(dòng)后，地方試點(diǎn)碳市場(chǎng)下一步該怎么做？

今年3月，由生態(tài)環(huán)境部起草的《碳排放權(quán)交易管理暫行條例（草案修改稿）》曾提出，條例施行之后將不再建設(shè)地方碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，已存在的地方碳交易市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)逐步納入全國(guó)碳市場(chǎng)。

這一條款曾在業(yè)內(nèi)引起熱議。記者最新獲悉，經(jīng)過(guò)幾輪討論，這一條款或?qū)⑿薷臑椋珖?guó)碳市場(chǎng)建立以后，地方碳市場(chǎng)涉及的行業(yè)與全國(guó)碳市場(chǎng)管控范圍一致的，必須納入全國(guó)碳市場(chǎng)。有地方特色的仍可保留，繼續(xù)探索先行先試。條例有望在公開(kāi)征求意見(jiàn)后，于今年年底前正式發(fā)布。換言之，試點(diǎn)碳市場(chǎng)仍將有望允許存在，并與全國(guó)碳市場(chǎng)相互補(bǔ)充、相輔相成。

對(duì)此，楊素坦言，雖然全國(guó)碳市場(chǎng)已經(jīng)啟動(dòng)，但地方試點(diǎn)碳市場(chǎng)仍有很大借鑒價(jià)值，其更符合本地排放特征，可以作為全國(guó)碳市場(chǎng)的有益補(bǔ)充。

黃錦鵬亦指出，由于全國(guó)碳市場(chǎng)與地方碳市場(chǎng)覆蓋的行業(yè)有交叉，且全國(guó)碳市場(chǎng)的優(yōu)先級(jí)更高，所以不可避免會(huì)壓減試點(diǎn)碳市場(chǎng)的規(guī)模，但短期內(nèi)，全國(guó)碳市場(chǎng)或?qū)⒓ぐl(fā)地方碳市場(chǎng)更大潛能。

根據(jù)全國(guó)碳市場(chǎng)總體設(shè)計(jì)，納入全國(guó)碳市場(chǎng)的高能耗行業(yè)包括電力、石化、化工、建材、鋼鐵、有色金屬、造紙、民航八大行業(yè)。現(xiàn)階段只有電力行業(yè)進(jìn)入履約范圍，其他七大行業(yè)仍只屬于報(bào)告范圍。

如北京碳市場(chǎng)主體覆蓋電力、熱力、水泥、石化、工業(yè)、服務(wù)業(yè)、交通運(yùn)輸?shù)?個(gè)行業(yè)。其中，熱力、服務(wù)業(yè)、交通運(yùn)輸并不在全國(guó)碳市場(chǎng)范圍。而湖北目前納入試點(diǎn)碳市場(chǎng)的行業(yè)更多達(dá)16個(gè)，其中涵蓋了全國(guó)碳市場(chǎng)的8個(gè)行業(yè)，企業(yè)總數(shù)接近400家，覆蓋了全省45%—50%的碳排放量。

以北京為例，有熟悉北京碳市場(chǎng)情況人士向記者表示，北京目前的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以服務(wù)業(yè)為主，高校、醫(yī)院等機(jī)構(gòu)都是北京致力通過(guò)碳市場(chǎng)手段促進(jìn)減排的重點(diǎn)單位，但目前看來(lái)，“這些排放單位不可能納入全國(guó)碳市場(chǎng)?；诿總€(gè)地區(qū)的不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段與不同業(yè)態(tài)結(jié)構(gòu)，試點(diǎn)碳市場(chǎng)除了可先行先試、積累經(jīng)驗(yàn)，為全國(guó)碳市場(chǎng)提供有益探索外，還可立足本地實(shí)際情況，靈活運(yùn)用市場(chǎng)手段促進(jìn)低碳發(fā)展。”

“當(dāng)前全國(guó)碳市場(chǎng)雖然正式啟動(dòng)上線(xiàn)交易，但無(wú)論從覆蓋范圍、制度設(shè)計(jì)，還是市場(chǎng)運(yùn)行方面都尚不完善，這就需要地方試點(diǎn)碳市場(chǎng)繼續(xù)為全國(guó)碳市場(chǎng)提供先行先試的經(jīng)驗(yàn)借鑒；且從當(dāng)前各地碳市場(chǎng)表現(xiàn)力分析，地方碳市場(chǎng)活躍度相對(duì)較高，對(duì)推進(jìn)地方能源轉(zhuǎn)型和綠色低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展均有積極促進(jìn)作用?！秉S錦鵬指出。

在潘荔看來(lái)，在碳達(dá)峰、碳中和目標(biāo)推動(dòng)下，面對(duì)全國(guó)碳市場(chǎng)逐步完善，地方碳市場(chǎng)亦需要主動(dòng)作為，尋找創(chuàng)新發(fā)力點(diǎn)，持續(xù)發(fā)揮地方試點(diǎn)碳市場(chǎng)對(duì)本地節(jié)能減排、能源轉(zhuǎn)型等方面的倒逼作用。

既要并存

也要明確各自目標(biāo)定位

記者了解到，目前，北京、重慶、湖北、廣東等地政府已經(jīng)明確了下一階段試點(diǎn)碳市場(chǎng)的工作方向和工作重點(diǎn)，均在前期基礎(chǔ)上進(jìn)行了一定程度深化。

公開(kāi)材料顯示，湖北省將持續(xù)深化碳排放權(quán)交易試點(diǎn)碳市場(chǎng)建設(shè)，以更充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用為目標(biāo)，研究擴(kuò)大試點(diǎn)碳市場(chǎng)覆蓋范圍等工作，促進(jìn)企業(yè)節(jié)能環(huán)保改造，倒逼落后產(chǎn)能轉(zhuǎn)型；

廣東明確“十四五”將繼續(xù)發(fā)揮全國(guó)碳市場(chǎng)“試驗(yàn)田”作用，深化碳交易試點(diǎn)，探索研究上線(xiàn)更多交易服務(wù)措施，積極推動(dòng)形成粵港澳大灣區(qū)碳市場(chǎng)；

北京則表示“十四五”將開(kāi)展碳減排專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，完善碳排放權(quán)交易制度，承建全國(guó)溫室氣體自愿減排管理和交易中心。

“全國(guó)碳市場(chǎng)不僅服務(wù)于國(guó)內(nèi)高質(zhì)量發(fā)展，也為中國(guó)在全球應(yīng)對(duì)氣候變化和生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程中爭(zhēng)取話(huà)語(yǔ)權(quán)。而地方碳市場(chǎng)目標(biāo)定位除了應(yīng)對(duì)氣候變化和節(jié)能減排之外，還應(yīng)賦予更多職能，尤其在雙碳目標(biāo)大格局下，要最大限度利用好碳市場(chǎng)這一政策工具，倒逼本地能源轉(zhuǎn)型和綠色低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展，進(jìn)一步挖掘碳市場(chǎng)對(duì)低碳技術(shù)、綠色金融等推動(dòng)作用?！秉S錦鵬指出。

談及各地要如何用好兩個(gè)碳市場(chǎng)，服務(wù)自身減排目標(biāo)這一話(huà)題，楊素認(rèn)為，對(duì)于在已開(kāi)展地方碳市場(chǎng)的省市，可以探索地方減排路徑和地方碳市場(chǎng)的緊密結(jié)合，在覆蓋范圍、總量控制、配額計(jì)算方法等方面和地方年度減排目標(biāo)相結(jié)合；在沒(méi)有地方碳市場(chǎng)的地區(qū)，則需要測(cè)算全國(guó)碳市場(chǎng)對(duì)于本地碳減排目標(biāo)的作用，對(duì)于不足的部分可以考慮出臺(tái)其他措施激勵(lì)企業(yè)減排。

在多位受訪專(zhuān)家看來(lái)，目前，實(shí)現(xiàn)地方與全國(guó)碳市場(chǎng)協(xié)同發(fā)展仍存在諸多問(wèn)題，未來(lái)兩個(gè)市場(chǎng)要實(shí)現(xiàn)有效協(xié)同，還需要深入研究。

有受訪專(zhuān)家直言，“目前碳市場(chǎng)面臨的最大問(wèn)題是缺乏全國(guó)性的減排目標(biāo)，建議國(guó)家有關(guān)部門(mén)在‘十四五’或‘十五五’期間，盡快予以明確。與此同時(shí)，各地也應(yīng)盡快搶占以碳市場(chǎng)手段促進(jìn)碳減排的先機(jī)。

“當(dāng)前全國(guó)碳市場(chǎng)在制度設(shè)計(jì)、系統(tǒng)建設(shè)和運(yùn)行方面取得了較大進(jìn)展，但其他行業(yè)的納入時(shí)間表、試點(diǎn)配額如何消化等問(wèn)題尚未得到進(jìn)一步明確，這將影響全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)的建設(shè)進(jìn)程和地方試點(diǎn)碳市場(chǎng)的深化?！秉S錦鵬認(rèn)為。

地方碳市場(chǎng)與全國(guó)碳市場(chǎng)在銜接方面亦存在制度性障礙?！坝捎诖饲?個(gè)地方碳市場(chǎng)配額分配方法、交易制度、交易流程、碳價(jià)差別較大，遠(yuǎn)期看，各地方碳市場(chǎng)規(guī)則如何向全國(guó)碳市場(chǎng)規(guī)則統(tǒng)一，企業(yè)所持配額如何結(jié)轉(zhuǎn)，也是地方碳市場(chǎng)與全國(guó)碳市場(chǎng)協(xié)同發(fā)展的一大難題。”楊素指出。

“地方碳市場(chǎng)和全國(guó)碳市場(chǎng)既要并存，也要明確各自的邊界和目標(biāo)定位?！秉S錦鵬認(rèn)為，建議相關(guān)部門(mén)完善全國(guó)碳市場(chǎng)頂層設(shè)計(jì)，盡快明確全國(guó)碳市場(chǎng)八大行業(yè)納入時(shí)間表、地方碳市場(chǎng)存續(xù)、地方碳市場(chǎng)與全國(guó)碳市場(chǎng)的關(guān)系、地方碳市場(chǎng)剩余配額的處理方式、地方交易所的職能定位等問(wèn)題；各地方試點(diǎn)碳市場(chǎng)也要提前研判，明確低成本過(guò)渡的思路和具體路徑，在配額分配、履約等方面可提前接軌，變被動(dòng)為主動(dòng)，最大限度減少兩個(gè)市場(chǎng)銜接的額外成本。