[獨(dú)家]對2500噸/日的水泥熟料生產(chǎn)線整合退出是簡單地“一刀切”？

近日，業(yè)內(nèi)某建材專業(yè)媒體刊登題為“簡單地‘一刀切’是典型的官僚主義表現(xiàn)”和“依法依規(guī)引導(dǎo)低效產(chǎn)能有序退出——防止‘一刀切’‘運(yùn)動式減碳’的錯誤傾向”兩篇重要文章?！氨憩F(xiàn)”文章稱，一些地方出現(xiàn)了以規(guī)模大小劃線，簡單機(jī)械地淘汰日產(chǎn)2500噸及以下水泥熟料生產(chǎn)線的錯誤做法，這不僅違背法治精神，違背政策文件精神，也與不久前黨中央和國務(wù)院發(fā)布的關(guān)于推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和工作的要求和措施相違背。采取“一刀切”的行政手段以規(guī)模大小劃線去“淘汰落后”，或者把小規(guī)模生產(chǎn)線錯誤地貼上低效產(chǎn)能標(biāo)簽，都是簡單機(jī)械的減碳降碳，既是沒有很好理解中央精神、把握中央要求的體現(xiàn)，也是不求甚解、懶政怠政的典型表現(xiàn)，是突出的官僚主義現(xiàn)象。

文章最后“嚴(yán)肅”指出，不以規(guī)模大小論高低，不以企業(yè)性質(zhì)論英雄。盡管各地情況不同，但是依法行政、依法減排的基本要求不可違背。一些地方簡單粗暴的“一刀切”式的“運(yùn)動式減碳”行為，在誤傷了相應(yīng)企業(yè)的同時，也起到了很多不好的示范效應(yīng)，應(yīng)當(dāng)予以盡早制止、及時糾正，并采取適當(dāng)措施，妥善處理相關(guān)問題。

“一刀切”有點(diǎn)眼熟。今年5月，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察辦公室下發(fā)《生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項督察辦法》?！掇k法》對涉及七種情形要作為督察重點(diǎn)，加大督察力度。其中，列為第五項是，在推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作中不作為、慢作為、亂作為，甚至搞生態(tài)環(huán)境保護(hù)“一刀切”的情形。

難道事情真的很嚴(yán)重？

文章所指以規(guī)模大小劃線，簡單機(jī)械地淘汰日產(chǎn)2500噸及以下水泥熟料生產(chǎn)線的錯誤做法應(yīng)是在指東部地區(qū)SD省4月12日由省新舊動能轉(zhuǎn)換綜合試驗區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)《全省落實“三個堅決”行動方案（2021-2022年）》中的內(nèi)容。（注：“三個堅決”指“堅決淘汰落后動能，堅決改造提升傳統(tǒng)動能，堅決培育壯大新動能”）

《行動方案》稱，結(jié)合省產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際，精準(zhǔn)聚焦鋼鐵、水泥等8個重點(diǎn)行業(yè)，加快淘汰低效落后動能。水泥工業(yè)：到2022年，除特種水泥熟料和化工配套水泥熟料生產(chǎn)線外，2500噸/日以下的水泥熟料生產(chǎn)線全部整合退出，2500噸/日的水泥熟料生產(chǎn)線整合退出一半，其余2500噸/日的水泥熟料生產(chǎn)線須確定產(chǎn)能置換方案，2024年年底前全部整合退出。退出產(chǎn)能可以進(jìn)行減量置換，置換比例按工業(yè)和信息化部標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。通過產(chǎn)能置換新建的水泥熟料生產(chǎn)線規(guī)模不得低于4000噸/日，水泥磨機(jī)直徑不得小于3.8米。逾期未完成產(chǎn)能置換的水泥熟料生產(chǎn)線和水泥磨機(jī)，直接關(guān)停退出。嚴(yán)禁省外水泥熟料、粉磨產(chǎn)能轉(zhuǎn)入我省，嚴(yán)禁新增水泥熟料、粉磨產(chǎn)能。

“堅決淘汰一批”任務(wù)清單涉18家水泥企業(yè)（占熟料企業(yè)數(shù)約24%）35條熟料生產(chǎn)線，其中，2500噸/日有11條，2000噸/日有6條，全部為4米窯。

在堅決淘汰低效落后動能的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容中明確，嚴(yán)格守牢環(huán)保、安全、技術(shù)、能源、效益5條標(biāo)準(zhǔn)，全面梳理和確定國家和地方標(biāo)準(zhǔn)。其中，省里出臺地方標(biāo)準(zhǔn)（SB）的，按地方標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中明確，（淘汰）普通水泥干法中空窯、水泥機(jī)立窯、立波爾窯、濕法窯（國家標(biāo)準(zhǔn)），2500噸/日及以下的普通水泥熟料生產(chǎn)線（省定標(biāo)準(zhǔn)）。在效益標(biāo)準(zhǔn)中明確有量化的單位用地稅收、單位能耗稅收、人均主管業(yè)務(wù)收入指標(biāo)（省定標(biāo)準(zhǔn)）。

在9項推進(jìn)措施中第3項為開展綜合評估。逐個企業(yè)、逐條生產(chǎn)線、逐個產(chǎn)品進(jìn)行綜合評估，進(jìn)一步明確淘汰的企業(yè)、生產(chǎn)線、產(chǎn)品清單，明確淘汰的具體時間、要求和責(zé)任人。第8項為嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)口。確有必要建設(shè)的（兩高一資）項目須嚴(yán)格落實產(chǎn)能、煤耗、能耗、碳排放、污染物排放“五個減量替代”要求，確保先壓后上，不搞“期貨交易”。

在此，不嫌其煩多摘了《行動方案》的一些內(nèi)容，無非是要說明，淘汰日產(chǎn)2500噸及以下水泥熟料生產(chǎn)線工作其實并不簡單、機(jī)械。

國家投資主管部門下發(fā)《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄(2019年本)》為當(dāng)前執(zhí)行版本。相較于2011年本,對通用水泥要求基本相同。即2000噸/日（不含）以下新型干法水泥熟料生產(chǎn)線（特種水泥生產(chǎn)線除外）列為限制類。2000噸/日（含）以上新型干法水泥熟料生產(chǎn)線為允許類。

回顧一下2005年本，鼓勵類為，日產(chǎn)4000噸及以上（西部地區(qū)日產(chǎn)2000噸及以上）熟料新型干法水泥生產(chǎn)及裝備和配套材料開發(fā)?？梢钥闯?，對東、中部地區(qū)政策導(dǎo)向早已是向規(guī)模更大的日產(chǎn)4000噸及以上新型干法水泥熟料生產(chǎn)線發(fā)展。同時，對限制類定在新建日產(chǎn)1500噸及以下熟料新型干法水泥生產(chǎn)線。到2011本，新建2000噸/日（含）以上新型干法水泥熟料生產(chǎn)線全部降格為允許類。作為東部SD省，水泥生產(chǎn)線向規(guī)模更大的日產(chǎn)4000噸及以上新型干法水泥熟料生產(chǎn)線靠攏，符合政策導(dǎo)向。

我國較大規(guī)模國產(chǎn)化新型干法水泥熟料生產(chǎn)線從2000噸/日起步，低投資是從2000噸/日起步，新型干法水泥開始“碾壓”濕法、立窯也是從2000噸/日開始。經(jīng)過設(shè)計、生產(chǎn)一段時間探索，嫻熟掌握了技術(shù)、管理訣竅。4米窯的2000噸/日生產(chǎn)線上升到2500噸/日，本質(zhì)上是與先期建設(shè)2000噸/日是同級。

2017年2月，工信部等十六個部門下發(fā)《關(guān)于利用綜合標(biāo)準(zhǔn)依法依規(guī)推動落后產(chǎn)能退出的指導(dǎo)意見》?！吨笇?dǎo)意見》指出，實現(xiàn)工作方式由主要依靠行政手段，向綜合運(yùn)用法律法規(guī)、經(jīng)濟(jì)手段和必要的行政手段轉(zhuǎn)變；實現(xiàn)界定標(biāo)準(zhǔn)由主要依靠裝備規(guī)模、工藝技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，向能耗、環(huán)保、質(zhì)量、安全、技術(shù)等綜合標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變。促使一批能耗、環(huán)保、安全、技術(shù)達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)和生產(chǎn)不合格產(chǎn)品或淘汰類產(chǎn)能（以上即為落后產(chǎn)能），依法依規(guī)關(guān)停退出，產(chǎn)能過剩矛盾得到緩解，環(huán)境質(zhì)量得到改善，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化升級。

在主管部門政策解讀新特點(diǎn)時稱，一是手段上更加突出依法淘汰。強(qiáng)化法律法規(guī)約束，加強(qiáng)節(jié)能監(jiān)察、環(huán)保執(zhí)法、質(zhì)量監(jiān)督和安全生產(chǎn)監(jiān)管等執(zhí)法檢查。強(qiáng)化強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，對能耗、環(huán)保、安全生產(chǎn)達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)和生產(chǎn)不合格產(chǎn)品或淘汰類產(chǎn)能，依法依規(guī)關(guān)停退出。

二是方式上更加突出多標(biāo)準(zhǔn)協(xié)同推進(jìn)。工作方式從“十二五”期間主要以工藝技術(shù)、裝備規(guī)模為標(biāo)準(zhǔn)組織實施，轉(zhuǎn)向以能耗、環(huán)保、質(zhì)量、安全、技術(shù)等多標(biāo)準(zhǔn)協(xié)同推進(jìn)，更多地發(fā)揮能耗、環(huán)保、質(zhì)量、安全標(biāo)準(zhǔn)的約束作用。

工藝技術(shù)、裝備標(biāo)準(zhǔn)是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的主要內(nèi)容，協(xié)同推進(jìn)中技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不能缺失。離開了技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)談市場化的標(biāo)準(zhǔn)，得出任何規(guī)模、工藝的水泥生產(chǎn)企業(yè)都是平等的市場主體，這反倒是不太公平了。在方式上更加突出多標(biāo)準(zhǔn)協(xié)同推進(jìn)之下，只是更多地發(fā)揮能耗、環(huán)保、質(zhì)量、安全標(biāo)準(zhǔn)的約束作用而言。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（國家層面、省層面）生產(chǎn)規(guī)模是引導(dǎo)投資方向（鼓勵、允許、限制、淘汰）重要依據(jù)。從這意義上依據(jù)生產(chǎn)規(guī)模的大小去確定需關(guān)停淘汰生產(chǎn)線有何不可？更何況每次目錄修訂遵循了適度提高限制和淘汰標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)向。

到如今，對2000噸/日級生產(chǎn)線應(yīng)該如何看？

在主管部門對《水泥玻璃行業(yè)產(chǎn)能置換實施辦法（2017年本）》解讀時稱，產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾還沒有根本緩解，行業(yè)穩(wěn)中向好的發(fā)展基礎(chǔ)還不牢固，特別是水泥行業(yè)，日產(chǎn)2500噸及以下、競爭乏力的熟料生產(chǎn)線還有八百多條、產(chǎn)能五億多噸。在主管部門公開信息“2017年建材行業(yè)運(yùn)行情況及2018年工作考慮”內(nèi)容中在指出存在的主要矛盾和問題時稱，產(chǎn)能過剩矛盾沒有根本解決，行業(yè)運(yùn)行存在下行風(fēng)險。從全年來看，建材行業(yè)增速呈現(xiàn)趨緩的態(tài)勢，大部分過剩產(chǎn)能只是暫時關(guān)停，一旦市場形勢好轉(zhuǎn)隨時可能恢復(fù)生產(chǎn)。特別是水泥2500噸/日及以下的熟料產(chǎn)能（占比達(dá)到30%以上），能耗、排放水平明顯落后于大型新型干法生產(chǎn)線，競爭乏力，如何進(jìn)一步以市場化、法治化方式推動這部分產(chǎn)能加快退出是化解過剩產(chǎn)能的難點(diǎn)。

“傾向”文章稱，雖然（從）總體上看，水泥窯的大型化發(fā)展有利于發(fā)揮規(guī)?；瘍?yōu)勢，降低單位產(chǎn)品平均能耗、物耗水平。應(yīng)該說文章基本認(rèn)可了主管部門的意見。但在舉例時稱，進(jìn)入2020年工信部、市場監(jiān)管總局聯(lián)合組織開展的全國重點(diǎn)用能行業(yè)能效“領(lǐng)跑者”名單中的28家水泥企業(yè)中，就有5家擁有日產(chǎn)2500噸及以下規(guī)模水泥熟料生產(chǎn)線，而一些相對規(guī)模較大的生產(chǎn)線并未列入。得出結(jié)論是，單純用規(guī)模大小作為劃分落后產(chǎn)能的依據(jù)，其理由是不充分的。

經(jīng)查證，2020年能耗“領(lǐng)跑者”有28家企業(yè)39條窯，其中2000噸/日及以下有3家企業(yè)4條窯，這其中有2條與1條3000噸/日在1個企業(yè)內(nèi)。3家企業(yè)領(lǐng)跑名次分別在12、19、28（當(dāng)期沒有定下入圍者，并從中選3-5家為“領(lǐng)跑者”）。

2019年“領(lǐng)跑者”與入圍者有25家企業(yè)34條窯，其中2500噸/日有2家企業(yè)3條窯，均為入圍者。2家企業(yè)名次分別在12、18。

兩年共有5家2500噸/日及以下（或包含有）企業(yè)7條生產(chǎn)線（其中1條1000噸/日應(yīng)屬限制類）入圍，且全部在西部3省、區(qū)內(nèi)。至目前3省、區(qū)并無有列入落后產(chǎn)能的政策出臺跡象。

從這些企業(yè)能耗領(lǐng)跑實踐，倒是確實印證了水泥窯的大型化發(fā)展有利于發(fā)揮規(guī)?；瘍?yōu)勢，降低單位產(chǎn)品平均能耗、物耗水平。也基本符合主管部門對2500噸/日及以下生產(chǎn)線競爭乏力的判斷。

地方到底可不可以制訂更嚴(yán)的標(biāo)準(zhǔn)？

《環(huán)境保護(hù)法》明確，省、自治區(qū)、直轄市人民政府對國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)中已作規(guī)定的項目，可以制定嚴(yán)于國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。

《節(jié)約能源法》明確，國家鼓勵企業(yè)制定嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市制定嚴(yán)于強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的地方節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府報經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)

《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》（2021年11月2日）提出，以能源、工業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域和鋼鐵、有色金屬、建材、石化化工等行業(yè)為重點(diǎn)，深入開展碳達(dá)峰行動。在國家統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，支持有條件的地方和重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)率先達(dá)峰。完善生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，鼓勵有條件的地方制定出臺更加嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。

早在2010年，國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)淘汰落后產(chǎn)能工作的通知》（國發(fā)〔2010〕7號）中要求，堅持依法行政。充分發(fā)揮法律法規(guī)的約束作用和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的門檻作用，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境保護(hù)、節(jié)約能源、清潔生產(chǎn)、安全生產(chǎn)、產(chǎn)品質(zhì)量、職業(yè)健康等方面的法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，依法淘汰落后產(chǎn)能。各地區(qū)可根據(jù)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展實際，制定范圍更寬、標(biāo)準(zhǔn)更高的淘汰落后產(chǎn)能目標(biāo)任務(wù)。

在國務(wù)院《關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2013〕41號）中明確，鼓勵地方提高淘汰落后產(chǎn)能標(biāo)準(zhǔn)。

今年9月，國家發(fā)改委下發(fā)《完善能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量雙控制度方案》（發(fā)改環(huán)資〔2021〕1310號）。鼓勵各地區(qū)依法依規(guī)通過汰劣上優(yōu)、能耗等量減量替代等方式騰出用能空間，納入本地區(qū)用能預(yù)算統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌支持本地區(qū)重點(diǎn)項目新增用能需求。

《中共中央國務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》（2021年9月22日）提出，根據(jù)各地實際分類施策，鼓勵主動作為、率先達(dá)峰。

在國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃的通知》（國發(fā)〔2018〕22號）中要求，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)和必要的行政手段，大力調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、運(yùn)輸結(jié)構(gòu)和用地結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，狠抓秋冬季污染治理，統(tǒng)籌兼顧、系統(tǒng)謀劃、精準(zhǔn)施策，堅決打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)，實現(xiàn)環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益多贏。加大落后產(chǎn)能淘汰和過剩產(chǎn)能壓減力度。修訂《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》，提高重點(diǎn)區(qū)域過剩產(chǎn)能淘汰標(biāo)準(zhǔn)。

從上述中央一系列文件可看出，中央在壓實地方責(zé)任，鼓勵主動作為、率先達(dá)峰的同時，鼓勵地方提高淘汰落后產(chǎn)能標(biāo)準(zhǔn)，制定出臺更加嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。

SD省地處東部地區(qū)，原有7個地級市明確為秋冬季攻堅重點(diǎn)區(qū)域范圍，現(xiàn)依據(jù)《2021-2022年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅方案》又增加6個地級市。范圍更大了。應(yīng)該說，率先達(dá)峰更有了緊迫性，更有必要制訂更嚴(yán)的《落實“三個堅決”行動方案（2021-2022年）》。堅決淘汰落后動能，堅決改造提升傳統(tǒng)動能已時不待人。行動方案結(jié)合了省情，有政策依據(jù)，有措施，有計劃，落實到相關(guān)企業(yè)、生產(chǎn)線。還比如，實施水泥粉磨產(chǎn)能減量置換也是該省實施的更嚴(yán)政策，就全國而言，只有個別省實施之。怎么看也聯(lián)系不上該省淘汰落后動能是不求甚解、懶政怠政，官僚主義表現(xiàn)！

就在不久前，SD省有一建設(shè)項目。原計劃是淘汰多座JT窯，減量置換建2500噸/日生產(chǎn)線。在落實“三個堅決”行動方案（2021-2022年）之下，建設(shè)項目重新計劃，拆除原有4500噸/日新型干法水泥熟料生產(chǎn)線，淘汰JT窯，主動壓減產(chǎn)能1320噸/日，建7000噸/日新型干法水泥熟料生產(chǎn)線。淘汰落后動能，改造提升了傳統(tǒng)動能。

當(dāng)然，《行動方案》涉及水泥企業(yè)切身利益，相信省政府會依據(jù)國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》（國辦發(fā)〔2018〕37號）、《關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2018〕115號）、《關(guān)于在制定行政法規(guī)規(guī)章行政規(guī)范性文件過程中充分聽取企業(yè)和行業(yè)協(xié)會商會意見的通知》（國辦發(fā)〔2019〕9號）等文件要求，對行政措施的預(yù)期效果和可能產(chǎn)生的影響進(jìn)行評估，對文件是否符合法律法規(guī)和國家政策、是否符合社會主義核心價值觀、是否符合公平競爭審查要求等進(jìn)行把關(guān)。納入合法性審核范圍。結(jié)合實際設(shè)置合理的緩沖期，增強(qiáng)制度的可預(yù)期性，為企業(yè)執(zhí)行制度留有一定的準(zhǔn)備時間。注重執(zhí)行過程中的上下聯(lián)動，堅持實事求是，避免執(zhí)行中的簡單化和“一刀切”，不讓市場主體無所適從。

對于所涉水泥企業(yè)來說，以其全部法人財產(chǎn)，依法自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧。依法是有實質(zhì)內(nèi)容的。有國標(biāo)從國標(biāo)，有嚴(yán)于國標(biāo)的地標(biāo)從地標(biāo)，尚無國標(biāo)的但有地標(biāo)的從地標(biāo)。在依法前提下，自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧。

地處東部的SD省結(jié)合地方實情，將2500噸/日的水泥熟料生產(chǎn)線計劃在2024年年底前全部整合退出。其相鄰地處中部的HN省也于今年作出了淘汰2000噸/日及以下通用水泥熟料生產(chǎn)線，直徑3米及以下水泥粉磨設(shè)備（生產(chǎn)特種水泥除外）決定，嚴(yán)于國家調(diào)整目錄要求。東、中部兩省提高淘汰落后產(chǎn)能標(biāo)準(zhǔn)，制定出臺更加嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)的做法合理、合法，且可行，并無不妥。