拉閘限電啟示錄之一：風(fēng)波之后，是時(shí)候終結(jié)“煤電博弈”

從8月中下旬云南、江蘇等省份的能耗雙控限產(chǎn)，到9月中旬廣州、浙江等省份部分限電停產(chǎn)，并最終在9月底由東北地區(qū)的拉閘限電徹底引爆，事隔近10年后，又一場(chǎng)“電荒”席卷中國(guó)。

一些意外的因素賦予了此次電荒偶然性，比如2021年上半年“超預(yù)期”的用電增長(zhǎng)以及成倍增長(zhǎng)的煤炭?jī)r(jià)格。但在這些偶然因素背后，我們依然能察覺到一張緊繃的網(wǎng)，一些結(jié)構(gòu)性壓力的持續(xù)存在。

煤炭?jī)r(jià)格上漲背后是從2016年去產(chǎn)能開始煤炭產(chǎn)能的持續(xù)承壓，在2020-2021年又疊加了安全、減碳等政策目標(biāo)；火電發(fā)電端則是糾纏于與高位震蕩煤價(jià)持續(xù)數(shù)年的博弈，多個(gè)大型能源集團(tuán)的火電板塊利潤(rùn)已經(jīng)持續(xù)削弱甚至虧損；在能源結(jié)構(gòu)方面，非化石能源電力發(fā)電機(jī)新增裝機(jī)量持續(xù)增長(zhǎng)，火電占比持續(xù)下降，一方面增加了低碳能源的占比，另一方面光在缺乏充足的儲(chǔ)能設(shè)備和技術(shù)下，又對(duì)整個(gè)電力系統(tǒng)的穩(wěn)定性帶來(lái)了挑戰(zhàn)。

在這些結(jié)構(gòu)性壓力之外，大型能源企業(yè)、地方政府、煤炭企業(yè)、大型工商用電企業(yè)和居民用電群體——如果我們可以把群體的意愿看作一個(gè)整體的話——又從各自的目標(biāo)出發(fā)，饒有趣味的扮演了不同的角色，被賦予了不同的權(quán)重。

與偶然性因素相比，上述結(jié)構(gòu)性、持續(xù)性的因素更值得深入觀察，對(duì)這些因素和主體的觀察決定了我們能從這場(chǎng)“電荒”中學(xué)到什么，并將作出何種改變，就像此前數(shù)次“電荒”所帶來(lái)的那樣。

結(jié)構(gòu)性壓力

此次“電荒”的普遍被歸因與煤炭?jī)r(jià)格的上漲，一些電力系統(tǒng)人士直言“不是電荒，是煤荒”。

煤炭?jī)r(jià)格的上漲是如何傳導(dǎo)至火電的緊缺？

煤炭在火電發(fā)電中成本的占比超過(guò)7成，盡管如此，和所有產(chǎn)業(yè)一樣，原材料價(jià)格的上漲并不直接導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)利潤(rùn)的下調(diào)，其中的核心在于產(chǎn)業(yè)能否將價(jià)格的上漲傳導(dǎo)至下游。

對(duì)發(fā)電企業(yè)而言，這很難。

電力的成本和價(jià)格由一系列復(fù)雜的交易產(chǎn)生：電廠與煤炭企業(yè)間的交易，電廠與電網(wǎng)之間的交易，售電端與用戶間的交易，但其中并不是每個(gè)交易都擁有一樣的市場(chǎng)自由度。

煤炭的價(jià)格主要由供需決定，盡管政策不斷推動(dòng)發(fā)電企業(yè)和煤炭企業(yè)簽訂煤炭中長(zhǎng)協(xié)議，為這一交易市場(chǎng)打了“政策補(bǔ)丁”，但在今年煤炭?jī)r(jià)格大幅上漲的情況下，煤炭中長(zhǎng)協(xié)并未發(fā)揮充足的作用，市場(chǎng)的供需依然是價(jià)格因素的主要推動(dòng)力。

電廠和電網(wǎng)之間的交易則有更多的“計(jì)劃因素”，其核心在于發(fā)電企業(yè)的上網(wǎng)電價(jià)，這是歷次電力系統(tǒng)改革的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)之一，也是發(fā)電企業(yè)能否有序消化上游成本的節(jié)點(diǎn)。

2004年開始，政策推動(dòng)建立了煤電聯(lián)動(dòng)機(jī)制，有意解決在煤炭?jī)r(jià)格大幅波動(dòng)的情況下，解決“市場(chǎng)煤”和“計(jì)劃電”的矛盾，這也是2002年首輪電力改革的重要措施。在十五年的時(shí)間中，因觸及煤電聯(lián)動(dòng)機(jī)制而帶來(lái)的電價(jià)調(diào)整總計(jì)有四次。在2017年后，盡管煤炭?jī)r(jià)格在高位震蕩，煤電聯(lián)動(dòng)機(jī)制再未觸及。

煤價(jià)的居高不下和上網(wǎng)電價(jià)的穩(wěn)定，讓居間的發(fā)電企業(yè)處于持續(xù)的壓力之中。2018年初，四大能源集團(tuán)曾經(jīng)印發(fā)了一份緊急報(bào)告，其中稱“高煤價(jià)已導(dǎo)致五大發(fā)電集團(tuán)煤電板塊虧損402億元，虧損面達(dá)60%左右，不少燃煤火電廠資金鏈已經(jīng)斷裂，還有部分面臨銀行停貸、限貸的情況，可能出現(xiàn)無(wú)錢買煤的局面”。2018虧損的情況依然維持，在2019年從上市公司公告中可以察覺到個(gè)別火電廠的出售、破產(chǎn)等消息陸續(xù)釋出。

持續(xù)性的結(jié)構(gòu)壓力存在已久，薄冰難負(fù)重。

地方政府的“兩級(jí)反轉(zhuǎn)”

在第二輪電力體制改革的背景下，2019年政策再次發(fā)力，希望通過(guò)進(jìn)一步的市場(chǎng)化改革，進(jìn)一步緩解這一矛盾。從2020年1月1日起，取消煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制，將現(xiàn)行標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)機(jī)制，改為“基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動(dòng)”的市場(chǎng)化機(jī)制。2019年10月印發(fā)的《關(guān)于深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)形成機(jī)制改革的指導(dǎo)意見》中認(rèn)為“現(xiàn)行燃煤發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)機(jī)制已難以適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展，突出表現(xiàn)為不能有效反映電力市場(chǎng)供求變化、電力企業(yè)成本變化，不利于電力上下游產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”，上述指導(dǎo)意見將現(xiàn)行燃煤發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)機(jī)制改為“基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動(dòng)”的市場(chǎng)化價(jià)格機(jī)制?；鶞?zhǔn)價(jià)按當(dāng)?shù)噩F(xiàn)行燃煤發(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)確定，浮動(dòng)幅度范圍為上浮不超過(guò)10%、下浮原則上不超過(guò)15%。

上述指導(dǎo)意見中特別提出，2020年暫不上浮。這意味著，2021年是“基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動(dòng)”真正執(zhí)行的第一年。

為什么在今年“電荒”全面展露之前，這一個(gè)機(jī)制沒有充分的發(fā)揮作用呢？

在一些地方政府的計(jì)劃中我們可以管窺到部分原因。2020年，上海市經(jīng)信委印發(fā)了《2021年上海市電力用戶（含售電公司）與發(fā)電企業(yè)直接交易工作方案》，其中提及根據(jù)《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)形成機(jī)制改革的指導(dǎo)意見》（發(fā)改價(jià)格規(guī)〔2019〕1658號(hào)）要求，市場(chǎng)主體的申報(bào)價(jià)差下浮不得超過(guò)15%，2021年暫不上浮。

9月29日，國(guó)家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)節(jié)局負(fù)責(zé)人就今冬明春能源保供問(wèn)題回應(yīng)稱，將按價(jià)格政策合理疏導(dǎo)發(fā)電成本，嚴(yán)格落實(shí)燃煤發(fā)電“基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動(dòng)”的市場(chǎng)化價(jià)格機(jī)制，讓更多電量進(jìn)入市場(chǎng)交易，不得對(duì)市場(chǎng)價(jià)格在合理范圍內(nèi)的正常浮動(dòng)進(jìn)行不正當(dāng)干預(yù)，讓價(jià)格合理反映電力供需和成本變化。

“不得對(duì)市場(chǎng)價(jià)格在合理范圍內(nèi)的正常浮動(dòng)進(jìn)行不正當(dāng)干預(yù)”的主語(yǔ)是誰(shuí)，值得思索。

在此次電荒出現(xiàn)之后，各地開始陸續(xù)出臺(tái)政策，上海市在9月用新的政策取消了上述“不得上浮”的規(guī)定，內(nèi)蒙古、湖南等地也出臺(tái)政策，對(duì)上網(wǎng)電價(jià)的浮動(dòng)進(jìn)行了進(jìn)一步的規(guī)定，開始在國(guó)家規(guī)定的浮動(dòng)空間內(nèi)充分挖掘的浮動(dòng)潛能，多家媒體在報(bào)道時(shí)，用了“允許”一詞形容地方政府的舉措，也為市場(chǎng)化機(jī)制添上了一個(gè)無(wú)奈的注腳。

地方政府對(duì)上網(wǎng)電價(jià)的高度敏感不無(wú)道理。對(duì)于工商企業(yè)用戶而言，終端電價(jià)與上網(wǎng)電價(jià)息息相關(guān)，最終的電價(jià)成本取決于上網(wǎng)電價(jià)成本、輸配電成本與政府性基金，后兩部分較為穩(wěn)定，上網(wǎng)電價(jià)的提高有可能會(huì)直接反應(yīng)至企業(yè)端，從而對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)些許困擾。2019年12月，湖南省印發(fā)的《深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)形成機(jī)制改革的實(shí)施方案》一語(yǔ)中的，“為支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，持續(xù)降低我省工商業(yè)用戶用能成本，參與市場(chǎng)交易的發(fā)電上網(wǎng)電量，2020年上網(wǎng)電價(jià)在基準(zhǔn)價(jià)基礎(chǔ)上適當(dāng)下浮，以確保工商業(yè)平均電價(jià)只降不升”。

在此次電荒中，地方政府對(duì)于上網(wǎng)電價(jià)態(tài)度的“兩極反轉(zhuǎn)”顯示的一個(gè)事實(shí)是這樣的：盡管電力市場(chǎng)化改革已經(jīng)持續(xù)多年推進(jìn)，但是出于不同訴求，非市場(chǎng)的因素依然廣泛存在，即使是政策已經(jīng)劃出的市場(chǎng)化空間都尚未用滿、用足。此次“電荒”的出現(xiàn)在表面上與“煤電博弈”息息相關(guān)，但深層次，則涉及了更多主體的利益訴求?！笆袌?chǎng)煤”和“計(jì)劃電”持續(xù)二十年的博弈，需要改變的也并非僅局限于兩個(gè)市場(chǎng)，有更多的外部因素需要考量，這可能也是煤電博弈難解的重要原因之一。

拉閘限電后，多地政府、國(guó)家電網(wǎng)以及部委出臺(tái)的相關(guān)政策，推動(dòng)電價(jià)市場(chǎng)化的浮動(dòng)。但是無(wú)論是有意識(shí)的要求下浮抑或是有意識(shí)的推動(dòng)上浮，都非市場(chǎng)化改革真正目的，市場(chǎng)化改革的目的并不直接與電價(jià)上漲抑或下降掛鉤，而是在于讓市場(chǎng)在資源分配中發(fā)揮決定性作用。

在2015年綱領(lǐng)性文件《深化電力體制改革的若干意見》中，認(rèn)為彼時(shí)電力行業(yè)發(fā)展還存在“交易機(jī)制缺失、資源利用效率不高”、“價(jià)格關(guān)系沒有理順”、“政府職能轉(zhuǎn)變不到位”、“發(fā)展機(jī)制不健全”等問(wèn)題，電力體制改革的目標(biāo)為：降低電力成本、理順價(jià)格形成機(jī)制，逐步打破壟斷、有序放開競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)供應(yīng)多元化，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提升技術(shù)水平、控制能源消費(fèi)總量，提高能源利用效率、提高安全可靠性，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)、促進(jìn)節(jié)能環(huán)保。

從上述問(wèn)題與目標(biāo)對(duì)比來(lái)看，改革仍需要進(jìn)行時(shí)。