有序?qū)崿F(xiàn)能耗“雙控”向碳排放總量和強(qiáng)度“雙控”轉(zhuǎn)變

2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出，要正確認(rèn)識和把握碳達(dá)峰碳中和，創(chuàng)造條件盡早實(shí)現(xiàn)能耗“雙控”向碳排放總量和強(qiáng)度“雙控”轉(zhuǎn)變，加快形成減污降碳的激勵約束機(jī)制。

2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出，要正確認(rèn)識和把握碳達(dá)峰碳中和，創(chuàng)造條件盡早實(shí)現(xiàn)能耗“雙控”向碳排放總量和強(qiáng)度“雙控”轉(zhuǎn)變，加快形成減污降碳的激勵約束機(jī)制。對我國而言，實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和是推動高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。當(dāng)前我國仍處于工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)尚有不合理之處，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善的任務(wù)較重，如何立足以煤為主的基本國情，抓好煤炭清潔高效利用，逐步增加新能源消納能力，推動煤炭和新能源優(yōu)化組合，科學(xué)有序?qū)崿F(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，是未來較長時(shí)期需要面對的問題。這要求我們從生產(chǎn)端到消費(fèi)端，從工程技術(shù)到生活理念，從個體居民到全行業(yè)供應(yīng)鏈，均要堅(jiān)持全國統(tǒng)籌、節(jié)約優(yōu)先、雙輪驅(qū)動、內(nèi)外暢通、防范風(fēng)險(xiǎn)的原則，選取效率高、減排效果強(qiáng)、更加公平的經(jīng)濟(jì)政策，加快建設(shè)能源強(qiáng)國。

第一，我國正處于能源發(fā)展與轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵歷史節(jié)點(diǎn)，碳定價(jià)政策的頂層設(shè)計(jì)至關(guān)重要。作為煤炭大國，我國煤電仍占全口徑發(fā)電量的61%，火力發(fā)電占比更高達(dá)68%。頂層設(shè)計(jì)對于走好低碳、零碳轉(zhuǎn)型道路非常重要，必須更好地統(tǒng)籌供給側(cè)和需求側(cè)，激勵供給側(cè)的技術(shù)進(jìn)步，鼓勵需求側(cè)生活方式綠色化。為此，實(shí)行碳市場、碳稅、綠色溢價(jià)補(bǔ)貼、碳匯等一攬子碳定價(jià)政策，結(jié)合電力市場改革等輔助政策，疏通全價(jià)值鏈的碳價(jià)傳導(dǎo)機(jī)制，有助于明確規(guī)則、調(diào)順激勵，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會整體的零碳轉(zhuǎn)型。碳定價(jià)政策的頂層設(shè)計(jì)要綜合協(xié)調(diào)多種因素，穩(wěn)步推進(jìn)?？筛鶕?jù)零碳目標(biāo)和時(shí)間點(diǎn)，分步驟、分階段設(shè)定強(qiáng)有力、不斷趨緊的碳約束來影響企業(yè)投資預(yù)期，引導(dǎo)碳資產(chǎn)管理、技術(shù)創(chuàng)新、生產(chǎn)方式和消費(fèi)行為，推動從高碳社會向低碳、零碳社會的轉(zhuǎn)型。

第二，必須加強(qiáng)碳排放總量和強(qiáng)度“雙控”的頂層設(shè)計(jì)，堅(jiān)持全國一盤棋，重點(diǎn)加強(qiáng)高碳排放企業(yè)的減排力度，通過碳市場交易逐年收緊高碳排放企業(yè)碳排放配額約束或提高碳市場基準(zhǔn)線標(biāo)準(zhǔn)。我國采取的碳市場基準(zhǔn)線配額方法，可以有效激勵生產(chǎn)效率高的企業(yè)發(fā)揮好競爭優(yōu)勢，同時(shí)通過設(shè)定合理的時(shí)限來引導(dǎo)低效的粗放型企業(yè)退出，避免碳定價(jià)政策在短期內(nèi)對經(jīng)濟(jì)和行業(yè)競爭力造成過大沖擊。從長期看，要保證更好的減排效果，則需要逐年提高基準(zhǔn)線水平，對標(biāo)碳中和時(shí)間表和排放路徑，收緊全國的總配額約束。

第三，逐步擴(kuò)大碳市場范圍，引入拍賣機(jī)制，協(xié)同電力市場改革，進(jìn)一步完善碳市場機(jī)制。全國碳市場目前只涵蓋電力部門，我國新建的燃煤電廠技術(shù)比較先進(jìn)，如果碳交易僅限于電力行業(yè)，那么碳排放減排成本下降的空間將很有限。只有當(dāng)碳市場繼續(xù)擴(kuò)大，逐步擴(kuò)展到石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、航空等重點(diǎn)排放行業(yè)，將減排成本更低的企業(yè)納入進(jìn)來，通過碳市場來降低減排成本的效果才會更加凸顯。另外，要逐步引入并擴(kuò)大配額拍賣的比例，協(xié)同好電力市場改革，確保碳定價(jià)信號能順利傳導(dǎo)到用能終端，進(jìn)一步完善碳市場制度。

第四，深化發(fā)展碳定價(jià)政策，未納入碳市場的企業(yè)可以考慮開征碳稅；逐步納入碳匯機(jī)制；在碳稅收入和碳市場拍賣收入基礎(chǔ)上建立氣候變化專項(xiàng)基金。非高碳行業(yè)或高碳行業(yè)里的中小型企業(yè)的能源數(shù)據(jù)基礎(chǔ)較弱，未來很難納入碳市場，可以在化石能源開采和生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收碳稅，通過生產(chǎn)鏈條傳導(dǎo)到下游企業(yè)，減少社會總減排成本。碳定價(jià)政策也可逐漸拓寬到涵蓋甲烷等非二氧化碳溫室氣體的排放領(lǐng)域，并將森林碳匯和碳捕獲、碳封存等引入碳市場框架，企業(yè)可以購買碳匯和捕獲與封存帶來的碳補(bǔ)償額來對沖排放限制，從而形成一個更為廣泛、長期、具有穩(wěn)定預(yù)期的碳定價(jià)制度環(huán)境，持續(xù)引導(dǎo)各行業(yè)零碳、負(fù)碳項(xiàng)目投資和技術(shù)創(chuàng)新?？梢詣潛芤徊糠痔际袌雠馁u收入或碳稅收入作為我國應(yīng)對氣候變化的專項(xiàng)資金，扶持一些高風(fēng)險(xiǎn)但高回報(bào)的減碳技術(shù)創(chuàng)新和投資，在具體碳中和技術(shù)方向和路徑不確定的前提下，還需要?dú)夂驅(qū)ｍ?xiàng)資金對零碳、負(fù)碳等顛覆性技術(shù)進(jìn)行提前布局。

第五，政策設(shè)計(jì)要充分考慮政策影響與公平分配，要與我國共同富裕的目標(biāo)相協(xié)同。碳市場配額的分配、碳稅收入轉(zhuǎn)移支付等，都要考慮對低收入者可能帶來的不利影響，政策設(shè)計(jì)要充分考慮對需求側(cè)用戶的收入分配效果。例如，可以考慮將部分碳配額發(fā)放給個人用戶，讓控排企業(yè)購買市場上居民散戶的碳配額，政府通過直接補(bǔ)貼低收入居民碳配額，可以緩解能源政策、能源消費(fèi)品價(jià)格提高帶來的負(fù)面分配影響。

第六，實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)既是挑戰(zhàn)也是機(jī)遇，努力鏈接全球碳市場，可以形成助推高質(zhì)量增長的新動能，同時(shí)解決能源安全問題。碳中和雖然看似在經(jīng)濟(jì)增長路徑上增加了碳約束，但也給很多行業(yè)帶來新的發(fā)展機(jī)遇。傳統(tǒng)高碳行業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型，以及低碳行業(yè)的快速發(fā)展，可以提高我國整體的全要素生產(chǎn)率。同時(shí)，我國的新能源等綠色產(chǎn)業(yè)在世界上居于領(lǐng)先地位，具有競爭優(yōu)勢。從高碳向低碳轉(zhuǎn)型與我國高質(zhì)量發(fā)展的方向一致，有助于更好地發(fā)揮和提升我國在國際上的競爭優(yōu)勢。此外，低碳行業(yè)吸納勞動力潛力比電力、鋼鐵等高碳行業(yè)要大，有助于提高總體就業(yè)率。從減碳潛力看，我國現(xiàn)階段的碳邊際減排成本仍低于西方發(fā)達(dá)國家，加強(qiáng)碳市場國際合作，鏈接國際碳市場，可以進(jìn)一步為我國的低碳減排帶來更多機(jī)遇。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的提高，油氣消費(fèi)旺盛，我國已成為世界第二大石油消費(fèi)國和第三大天然氣消費(fèi)國，原油對外依存度接近70%，天然氣對外依存度也超過40%，碳中和目標(biāo)的提出意味著我國已下決心減少對原油和天然氣的需求，用零碳能源實(shí)現(xiàn)替代，有助于解決目前面臨的能源安全問題。

努力實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，不僅是環(huán)境與氣候領(lǐng)域的問題，而且體現(xiàn)了我國走高質(zhì)量發(fā)展道路、實(shí)現(xiàn)共同富裕、增強(qiáng)國際競爭力以及維護(hù)國家安全的決心。當(dāng)前，“雙碳”目標(biāo)的時(shí)間表已然確定，需要做好“雙碳”目標(biāo)下經(jīng)濟(jì)政策的頂層設(shè)計(jì)，設(shè)計(jì)好碳定價(jià)分步走的步驟和具體方案，將規(guī)則和激勵機(jī)制構(gòu)建起來，穩(wěn)定企業(yè)和居民預(yù)期，通過碳中和路徑的制度創(chuàng)新、挖掘其他潛在機(jī)遇，保證高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展和“雙碳”目標(biāo)同時(shí)實(shí)現(xiàn)。